从银川出租司机罢工事件审政府施政策略
2004-08-09 09:55:02
2004年7月29日到8月3日，在宁夏回族自治区的首府银川市暴发了全市范围内的出租车司机的罢工运动。历时4天的罢工运动不但将当地政府打了个措手不及，而且令银川市民饱尝了出租停运带来的交通和出行的不方便，更让大家目睹了一场具有鲜明“资本主义色彩”的政府与市场的“博弈”。虽然当地政府及时变通让危机暂时平息，但是问题的根源并没有解决，危机随时有再起来的可能，而这此事件所反映的政府施政过程当中所暴露的问题则更值得我们去思考……
此次罢工事件影响已超出地区和行业
在当前全国“稳定”和“发展”的大的基调下，暴发于7月29日到8月3日银川出租车司机罢工事件可谓“一石激起千层浪”。一时间，全国上下一处哗然，各大媒体迅速聚集于银川这座西部重镇。可以说，现代通讯的发达已经将这次事件的影响迅速放大，其影响已经远远超出了宁夏。
7月28日银川市在《银川晚报》刊登了《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》。根据《管理办法》，城市客运出租汽车经营权实行有偿使用。凡在经营权竞拍之前以行政审批的方式取得城市客运出租汽车经营权，并在车辆更新后有关规定取得5年使用期的经营者，期满后再给予5年经营权有偿使用期。1999年9月8日通过竞拍取得5年期经营权的经营者，自2004年9月8日起，给予5年经营权有偿使用期。经营者按照上述规定取得的城市客运出租汽车5年经营权有偿使用期，应按每车每年3600元有偿使用出让金标准一次性交清1.8万元，逾期不交纳者，视为自动放弃经营权。此外，银川市还对出租车更新做出一系列规定，要求更新车辆必须是排气量在1.6升以上的新车或排气量在1.3以上、自带清洁燃料装置的汽车。车身颜色必须执行行业规定。
正是这两个即将出台的新规定引发了银川出租车司机的不满。7月29日起，部分出租车司机开始罢工。据当地官方统计，仅7月30日一天，就有7列火车的旅客大量滞留在银川火车站。“那两天道路被人为堵塞，整个银川的公共交通几乎陷入瘫痪。”一位市民描述。而每天从机场大巴下来的外地乘客打不到车，拖着行李站在街上不知所措。7月31日凌晨1时，银川市建设局向23家出租车公司派出工作组，要求各公司经理写出书面保证，承诺本公司出租汽车业主当日不参加上访，恢复正常营运。7月31日，银川市副市长陈银生在长城宾馆小礼堂与出租车司机进行对话。8月1日，银川市市长刘学军发表电视讲话，向因停运而给广大市民带来的不便表示歉意。8月2日晚，200多名来自全市23家出租车公司的经理和出租车司机，聚集银川市政府礼堂参加会议。市政府再次发布通告，明确表示《办法》和《规定》不再执行，继续执行原有的出租车经营管理的有关规定。8月3日，银川出租车基本恢复营运，但8月4日，银川街头仍然可见不挂牌照的出租车，另一些出租车的前后牌照则被塑纸遮盖。而停运事件中，一些载客的出租车或中巴车“就像做贼一样”，一旦被停运的业主发现，这些车辆会立即遭到石块袭击，共导致40多辆车被砸。
出租车经营权有偿使用真的是矛盾的焦点？
官方数据显示，银川市的城市居民约60万左右，而出租车就有4837辆，其中包括定线营运的中巴车280辆，所有的车辆分别挂靠在23家出租汽车公司，其中只有2家是国有股份制企业，21家私营企业，个体经营者占到99%。
分析员注意到，媒体、官员和学者的讨论都集中在此次《办法》和《规定》中规定的出租车经营权有偿使用上面，认为正是由于有偿使用的收费和期限引发了出租车司机的不满。不过分析员认为，出租车经营权的有偿使用的规定的不圆满只是银川市政府犯的一个决策不科学和考虑面不广的错误，而广大出租车司机真正不满的是政府在决策和管理实施当中“只抓面，不抓点”以及对于整个行业管理不利所积累下来的长期的问题的体现。
总量控制和行业规范不够。由于经济发展的水平和发展的模式受限，银川市的外来流动人口的规模并不多，仅凭60万人口支持近5000辆出租车，市场竞争的激烈可想而知。开出租车也从最早的“较高收入”到“一般收入”再到目前的“一般维持工薪收入”过渡。政府对于出租车行业的整体规划从当初的鼓励发展，无偿发放牌照，到从96年开始的市场化经营，出租车挂靠各个公司，再到后来的总量控制，使得出租车的牌照价格飞涨，到目前已达十几万，几乎与购车成本相当。而由于管理不规范，让许多人和公司钻了空子，依靠买卖牌照获取暴利，更加剧了出租车业主的负担和市场的暗箱操作。
管理部门拿出租车行业当唐僧肉。银川出租车业主的比喻是：出租车是没娘的孩子。这主要是指他们受到的层层盘剥。据了解，目前在银川对出租的管理存在“两张皮”，银川总共包括三区三县，在市内三区属于建设局下面的客运管理处管理，司机需要办客运证和驾驶资格证才能运营，而一旦出了三区到郊区三县，就必须有交通局下发的道路营运证和驾驶资格证，否则一旦被查就将被处以上千元的罚款。办理一整套的“交通皮”需要1000多元，而司机一年中去郊区的机会并不多，这也意味着出租车的活动范围只能在三区。而出租车业主受到的收费项目还不止这些，如有关部门在买新车时收了3000元的全球定位系统费，没有收据。有出租车年审5次没过，在被提醒之后便在车座上放了两盒香烟才过关……
挂靠公司收钱多，办事少。因为银川出租车公司有21家为私营，占99%，因此许多公司“在其位，不谋其政”。许多司机只有每月的例会和交纳100元的管理费时才去公司一次。而据透露，目前公司基本都是“皮包公司”，公司里只有两三个工作人员，只负责代收费和传达有关部门的通知。双方只有挂靠合同，没有工作合同和其他的关系，更谈不上代表和维护司机的利益了。不少公司代收保险费等都没有收据，出了事故也是司机自己解决。
其实，中国的市场经济发展到了今天，人们对于“有偿使用”这种概念早就熟知，也完全可以接受，否则，我们当年的房改如何能够进行？此次银川出租车行业的矛盾也不是因为“有偿使用”这个概念，而是这个概念后面的东西。国家虽然对出租车的有偿使用没有统一标准，但各个城市结合实际情况制定了不同的年限，如深圳为50年，广州为30年，重庆为25年，与宁夏不远的西宁为8年。这次宁夏规定的是5年，这个5年的期限是如何界定的，有没有考虑到出租车的运营周期和业主的还贷压力？而整个过程也值得商榷，据银川市客运交通管理处的一位官员确认，在此次新规定出台之前，银川对出租车经营权的使用期限确无定规。1999年出台的《银川市城市客运出租汽车管理条例》曾概括性地规定：“本城市出租汽车经营权实行有偿使用。具体管理办法由市人民政府另行制定。”但这个管理办法5年之后才出现在出租车业主们面前。这样的决策过程很难不引起争议和不理解。
政府是应该养鸡下蛋，不是杀鸡取卵
应该注意的是，近几年银川市从事出租车行业的人员多为下岗职工、失地农民和和原来无正常职业的人员甚至还有一些"两劳"释放人员。如银川金凤区曾对出租车经营者进行过调查，金凤区共有出租车656辆，其中失地农民经营的有255辆，下岗职工经营的有140辆。由于银川市近来实行“大银川”发展战略，很多郊区县市都被纳入城市建设规划，众多项目导致大量失地农民出现。同时银川没有太多大型工业企业，就业状况一直不是很好，很多企业处于亏损状态。我们可以感觉到，当地政府当初对于出租车行业的扶持与鼓励也是出于可以吸纳一定的失业人员的考虑的。
政府作为管理部门，定位应该是服务于城市的发展，这就需要政府能够倾力打造一个良好的环境来扶持行业发展，这样才能稳定和扩大就业。而对于像银川这样的经济不发达城市，政府更应该定位于“养”而非“取”，出台的政府不应该让相关人员觉得自己是被“掏空”。政府不能为规范而规范，为统一而统一。我们的施政行为只是过程和方式，结果就是创造机会、提供就业和稳定社会。
文/亚博联合咨询 杭州经济观察员 尹 路
