地方政府发债政策进入制订轨道

2005-03-22 11:15:29    

此前亦有专家试图推动利用《预算法》第28条的“例外条款”进行地方发债的试点。根据《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”如果国务院制订并且颁布《发债条例》，就可以在不违反《预算法》的前提下，实现地方发债权的“出生证”问题。

现在发行股票、企业债、金融债的开放程度越来越高，就剩一个市政债券还处于封闭状态。专家认为地方政府发债最大的可能是在本届政府的后期（制定措施），下届政府任内实行。

地方发债大势所趋

容许地方发债和开征特殊地方税种正在逐渐成为社会共识。从总体上看，发债权、税收立法权高度集中于中央，由此带来的调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题，在很大程度上制约了政府职能作用的发挥，与社会主义市场经济的发展越来越不相适应。改革高度集中的发债权、税收立法权划分体制势在必行。从长远发展来看，适度下放发债权和税收立法权，确立地方发债权、地方税收立法权十分必要。地方债将是中国经济的最大发动机。由于目前中国经济仍然是投资拉动型，全国城市基础设施建设的资金缺口，每年高达大约5000亿元。很多专家都曾认为，发行市政债券是解决中国城市基础设施建设资金缺口的可行办法。因此地方债一旦出台，第一年将为中国经济贡献3000亿元人民币的GDP。20年内，将为中国GDP做出8万亿元人民币的贡献，对于拉动地方经济增长、解决地方就业的作用不可估量。

《预算法》亟待修改

新中国成立以来，中国一直没有发行过市政债券。在过去的计划经济体制下，财政部担心地方政府发债，最后责任还是要推到中央政府身上。所以在上世纪80年代末90年代初，财政部确定不允许地方政府发债融资。

但是，“除法律和国务院另有规定外”这一条款，却给人们留下了巨大的想象空间。近年来，各大城市都在加快城市化进程，日新月异的城市建设需要大笔资金。而我们的金融体系仍以信贷融资为主，财政、证券融资规模小，尚未形成以市场化机制为主、三种融资方式协调高效发展的局面。

或许正因如此，近年来要求修改《预算法》第28条的呼声越来越高。而目前，中国发行市政债券的时机正在逐渐成熟。这主要表现为，由于中央和地方采取分税制体制，中央地方的财权、事权有了合理划分，地方政府现在的财政实力大大加强，很多城市的财力要比上一个10年提高几倍，甚至十几倍。与此同时，自己对自己融资负责的诚信观念也在不断建立。就现实看，发行地方债已没有法律障碍。真正要做的是防止地方政府因发债冲动而一哄而上；选地区、选类型、选行业等，都可作为试点的标准。而在地区的选择上，不能先拿相对落后的中西部地区做试点，因为要考虑还债能力。但同是经济发达地区，还要看各自短期内资金的需求。如北京市，因为2008年奥运会的要求，要在3～5年的短时间内完成大规模的城市建设，城市建设所需资金不能依靠传统的方式，即从每年的财政收入中开支。

变相地方债早已“隐性”存在

在实践中，地方政府以各种形式变相发行公债的现象并不少见。尽管目前国家不允许发行地方债，但某些地区早就有了变相的地方债。上海的磁悬浮项目和某些城市的地铁、路桥项目等，从性质上讲，属于地方债。有的地方政府绕开政策限制，成立一个国有公司，再以公司的名义进行融资。发行者不是地方政府，但公司一旦发生债务危机，一定是政府承担支付责任。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各级地方政府为满足地方财力需要，运用变通手段，以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。据统计，整个地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务。而目前这种中央政府发国债交给地方政府使用的方式可能不是最佳的安排。实际上地方政府举债欠账的形式多种多样，这个围墙早已经倒塌。

地方债制度设计架构设想

现阶段我国推出地方债，其内在依据是地方政府行使其职能的需要，体制依据是中央政府和地方政府的“分税制”，环境依据则是现行我国金融市场已经有了一定程度的发展。从地方债的发展策略上来说，发行规模应由地方政府制定，中央政府协调，权力机构审批；发行方式应选择适当多样化；发行利率应与市场接轨；发行期限要更多地考虑地方政府用资需要。如果推出地方债的政策得到肯定，接下去的问题就是相关的制度设计，其中，发行制度是首先要考虑的。这主要涉及发行规模、发行方式、发行利率和期限、发行对象等方面。

首先，发行规模应由地方政府制定，中央政府协调，权力机构审批。在这一过程中，地方债发行规模的制定权应该明确规定属于地方政府。地方政府对于每一时期需要其承担的支出最为清晰，对于每一时期能够得到的地方财政收入也有最精确的估计，从而，它制定的地方债发行规模也能够比较合理。中央政府与地方政府相比，对国家全局性的经济发展负有更直接的责任，它需要对每一时期政府借债总量作出合理规划。因此，一旦各地方政府的举债与国家宏观经济政策目标发生矛盾时，就需要中央政府进行协调。还要明确权力机构对于地方债发行规模具有审批权。地方人民代表大会要对地方债实施有效的监督和管理。

其次，发行方式应选择适当多样化。对于地方债的发行，在方式上是可以多种多样的。地方债的品种不应单一，各地方可以根据自己的实际需要，发行不同的地方债，从而发行方式可能不一样。

再次，发行利率应与市场接轨，发行期限要更多地考虑地方政府用资需要。在我国目前情况下，基准利率并非市场化，但市场机制决定的利率还是存在的。地方债发行利率的参照系统应该就是债券二级市场收益率和银行存款利率。理想的目标都是要使地方债的利率与市场利率一致。对于地方债的期限选择，应该全面地考虑很多因素。比如，地方政府使用债务资金所需要的时间、投资者对于债券期限的偏好、降低举债者债务负担所要求的债券期限结构等等。

最后，发行对象应该广泛，发行区域可以适当扩展。地方债的发行对象也应该尽可能广泛。尽管地方债的数量不如国债多，但建立一个庞大的投资者群体会有许多益处。

从地方债运作过程考察，发行是第一步，随后的环节便是流通、偿还和使用。在这些环节上，还应该建立一个集中性债券交易市场，并在全国辐射出分散的柜台市场。以地方财政收入和投资项目收入为偿还地方债的后盾，明确地方政府的偿还责任。并且地方债收入的使用要强调生产性，建立有效的监督体系。