新破产法"精华"何在
2004-07-20 11:18:09
昨天上午,通过全国人大财经委副主任委员贾志杰对首次提交审议的企业破产法草案的说明,这部起草逾10年、被誉为经济领域"宪法"的新企业破产法草案,在众多企盼的目光中,正式亮相。
这部共十一章164条的新破产法草案,较18年前的旧破产法内容大大丰富。其中关于法律的适用范围、重整、国有企业破产以及商业银行、保险公司等金融机构破产等方面的规定,最为引人关注,成为这部法律最为"精华"的部分。
适用范围扩大到所有企业
新破产法草案在第2条规定,本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织。与现行的旧破产法相比,新法的适用范围扩大到包括股份制公司、金融机构等所有类型的企业。作为企业法人,国有企业当然也适用本法。
贾志杰在向大会作关于新破产法起草说明时说,起草过程中,有人建议将2300万个体工商户和个人在消费行为中可能出面的破产纳入本法调整。经过研究,财经委认为,具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境,是实施个人破产制度的前提,而目前我国在这方面的制度还不完善,因此将个人破产纳入本法调整的时机尚不成熟。
他说,考虑到合伙企业的合伙人和个人独资企业的出资人对企业债务承担无限连带责任,当这两类企业破产时,可能连带到合伙人和出资人的个人财产。为公平清偿债务,维护企业立法和企业破产法的协调统一,也为今后建立个人破产制度积累经验,草案将合伙企业合伙人和个人独资企业出资人可能出现的连带破产,一并纳入本法调整,并规定了相应的免责制度。
新引入重整程序
引入重整这一项新的程序,是新破产法草案的一大亮点。重整入法的目的,是使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算,通过重整恢复生机。昨天亮相的草案,专章对重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划等内容作了规定。
贾志杰在说明中说,法律起草时,有人建议将重整适用于所有企业。但是考虑到重整历时较长,程序也比较复杂,如果适用于所有企业类型,社会成本过高,实践中也容易被滥用,可能损害债权人利益,因此草案确定,重整仅适用于企业法人。
为增加重整成功的可能性,草案对重整原因适当放宽,规定企业有可能出现不能清偿到期债务的情形时,就可以直接申请重整。为发挥企业经营管理层了解企业真实情况的优势,鼓励债务人通过法定程序尽早解决企业内部存在的问题,草案规定,当债务人提出重整申请时,可以向法院申请自行管理财产和营业事务。为保证债权人收益最大化,维护社会整体利益,增加重整计划通过的可能性,草案还赋予人民法院司法裁量权,对符合相关情形的重整计划,人民法院应当裁定批准。
金融机构破产将另有实施办法
曾经轰动一时的"广信"破产案,成为金融企业在"无法可依"状况下实施破产的典型案例。新破产法如若实施,加上此前商业银行法、保险法的相关规定,历史将因此改写。
法律起草当中,对商业银行、保险公司等金融机构破产是否纳入新破产法调整,曾经存在分歧。但是现行法律中对商业银行、保险公司的破产问题已有相关规定。商业银行法在第71条规定:商业银行不能支付到期债务,经银监会同意,由人民法院宣告其破产。保险法在第86条规定:保险公司不能支付到期债务,经保监会同意,由人民法院宣告其破产。因此,将商业银行、保险公司等金融机构的破产纳入本法调整,合情合理。
但是,金融机构毕竟与一般企业不同,确实存在着特殊性。比如,这类机构的资产分为自有资产与客户财产两部分,需要对破产时的客户财产保护做出专门规定；同时,这类机构的破产涉及人数众多,关系到社会稳定,启动破产程序时须经监管部门批准。为解决金融机构破产的现实需要,同时维护法律的协调统一,新破产法草案在第163条规定:"商业银行、保险公司等金融机构实施破产的,由国务院根据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。"
国企政策性破产留有余地
新破产法草案在第162条规定:"在国务院规定的期限和范围内,国有企业实施破产的,按照国务院有关规定办理。"
贾志杰在昨天的说明中说,国有企业破产是新破产法起草中的难点。现在这样规定主要是考虑到,国企在我国经济发展和改革开放中发挥了重要作用,同时承担了巨大的改革成本。由于体制、机制和结构调整等方面的原因,部分国企出现了经营困难,需要实施关闭破产。因历史原因,这类企业实施关闭破产的难度较大。为解决这一问题,国家对部分实施破产的国企制定了相关政策,包括破产财产处置、破产预案制定、清算组、银行呆坏账核销等。
他说,根据目前的情况,这些特殊政策还要持续一段时间,草案应当给这类国企的政策性破产留有余地。同时,由于这些政策措施只适用于特定的国有企业,加之这些政策具有过渡性质,因此,草案授权国务院根据具体情况确定特殊政策的实施期限,期限届满后,所有国有企业的破产,应完全依照新的破产法执行。
建立管理人制度
管理人制度是新破产法建立的一项新制度。所谓管理人,是在企业破产程序中负责债务人财产管理和其他事务的当事人。在目前我国的一些破产实践中,已有采用类似管理人的做法,由破产清算事务所等中介机构负责破产事务。
新破产法草案专设一章,对管理人制度作了具体规定。主要内容包括:
根据现行破产法和其他法律、政策的实施经验,规定管理人可以由依法设立或人民法院指定设立的清算组担任,同时规定,破产清算事务所、律师事务所、会计师事务所等社会中介机构,以及具备相关专业知识并取得专门执业资格的人员,可以担任管理人；
对直接提出重整的债务人,允许其申请自行管理财产和经营事务；
对管理人违反忠于职守和勤勉尽责义务或有其他违法行为的,规定了应承担的法律责任
<上海证券报>
