问责“制度化”要在审计风暴后出场

2005-07-01 14:37:29    

2004年，“审计风暴”一词因为国家审计署审计长李金华的果干作为而在媒体和社会上不胫而走。6月28日，水利部、国家体育总局、18所重点大学、北京市重点医院等部门和单位的严重违规行为出现在了国务院向立法机关提交的年度审计报告中。通过解读这份报告，我们认为：防止政府部门的逐利冲动可以从落实问责“制度化”开始……

审计结果揭示的问题“触目惊心”

国家审计署审计长李金华28日下午做2004年审计工作报告。从长长的审计清单上不难看出，去年掀起的“审计风暴”到今年依然锐气不减。审计工作报告对关乎民生且怨声载道的医疗、教育、彩票事业的监管力度明显增强，对金融资产管理公司、央视等过去审计空白领域重拳出击。

今年6月10日，李金华曾在审计署会议上指出，今年中央部门预算执行审计，特别对位高权重的部委加强监督。2004年度中央预算执行和其他财政收支审计情况的审计报告，将注重反映诸如关系到宏观调控、影响国计民生和涉及群众切身利益的热点问题。这一点在报告中得到了印证。

这次审计出来的问题令人震惊。一些问题之大，令人难以置信。由于管理不严，国有资产损失严重。从中可以看出，一些部门管理相当混乱。更令人感到遗憾的是，审计出的这些铺张浪费、挪用克扣、虚报隐瞒、挖公共财产墙脚的人中，相当一部分是本应该作为公共财产“守夜人”的人民公仆。

审计报告披露，38个中央部门2004年度预算执行中查出各类违规问题金额90.6亿元人民币，主要问题包括虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设帐外帐和“小金库”以及部分资金使用效益不高等。

在金融和企业审计中，2004年，审计署统一组织对中国华融、长城、东方、信达4家资产管理公司及其各分支机构的资产负债损益情况进行了审计，共查出各类违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元，占审计抽查金额的13%。问题主要表现在：首先是违规剥离和收购不良资产，4家商业银行借剥离不良贷款之机，掩盖以前年度违规经营问题，转嫁经营损失21.21亿元。其次是违规低价处置不良资产，主要表现在，评估、拍卖环节管理不严，走过场，有的甚至虚假操作，故意低价处置。最后是一些资产管理公司财务管理混乱，违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失；对抵债资产管理不严，大量账外存放或违规自用。

其实，金融企业审计和国有企业审计这几年一直都在开展的，这几年这些行业的风险比较大，所以成为审计重点。但是原来的报告里关于他们的问题是很隐晦的，没有这么直白和透明。

值得关注的是财政部、发改委、人民银行等权重部委再次被毫不留情地挂上“黑名单”。审计署并对45个中央部门2004年决算抽查，发现基本支出人均水平高低相差10倍以上，足以显示集权部门掌控资金财力上的绝对优势。为什么差额还这么大？说明这个定额不规范，部门预算、单位预算编制过程中制度性的漏洞太大。

审计报告的一些数据，也让人们对感同身受的问题有了直观的答案。人们感到高校收费不尽合理，原来“18所中央部属高校2003年未经批准收费、超标准超范围收费等共计8.68亿元”；人们感到“看病贵”，因为“2003年至2004年8月，卫生部和北京市所属10家医院违规向患者多收费1127万元，2001年以来，收取药品和医疗器械厂商等支付的各类折扣、回扣等约3亿元。

政府部门“盈利冲动”导致问题屡审屡犯

审计结果表明，2004年度中央预算管理存在的问题，主要集中在体制不够完善、制度不够健全、分配行为不够规范等方面。存在这些问题的原因，既有长期积累形成的体制机制方面的根源，也有管理不到位、制度不落实等方面的因素。

这次审计出来的问题与前几次审计报告相比有些是重复的，可以说是屡审屡犯。这说明，上述问题具有一定的普遍性。报告也并不隐晦“彻底解决财经管理中存在的问题还需要一个比较长的过程，需要各方面的共同努力”。报告所称“历史原因形成的部门之间占有资源的不平衡”，显然是一种委婉的说法，说得直白些则是部门利益的割据和私享。中央如此，地方更可能如此。而当这种利益割据层层固化，政府就不复为政府，而成了有盈利冲动的公司。其中，许多中央部门被点名批评，权力可谓最重、作为国民经济宏观管理与调控部门的国家发改委更是被点名批评达5次。

李金华认为，一些部门“屡审屡犯”的根源在于“部门利益的驱动”，尤其在中国经济转轨过程中，一些部门和单位会钻改革的空子违法违规。由于对权力缺乏有效的制约，很容易出现权钱交易，乃至违法犯罪。

理论上政府没有特殊的利益，政府部门更不能成为盈利机构。但是具体的政府部门由具体的人组成，追求部门利益及相应的个人利益又是时刻存在的冲动。审计报告发现的上述问题，证明这种冲动还有实现的机会，也就证明我们的制度设计中依然存在漏洞。政企分开和斩断政商关系当然是最重要的制度约束。囿于具体情况而难以斩断的——如体彩中心与彩票专营公司，则必须将其时刻置于人大或其他机构的监督之下，而不是一定等到审计风暴发现既成事实，再严惩不贷。

审计之后的问责也要“制度化”

在全国最高立法和监督机关面前，李金华代表审计署又一次交出了高质量的“作品”；在无数人大代表的心中，李金华更是又一次赢得了高度一致的尊敬。为什么每年的审计报告如此牵动人们的心，为什么人们对审计工作如此寄予厚望，为什么李金华能够赢得如此之多的掌声？

但是，在这种民意的厚望之下，掩盖着审计工作的不能承受之重。让我们感到担忧的是，如果现行审计体制、财政预算体制、监督体制等相关制度不发生相应的变化，建立在“铁面审计长”个人勇气之上的“审计风暴”到底能刮多久？审计出的问题今后又会有多大的改观？一些部门“屡审屡犯”的局面何时才能真正改变？

其实，从“审计风暴”主要在中央部门刮起而在地方却鲜有类似回应这一点，就不难验证我们的看法。正是从这个意义上讲，在这份的审计报告中，值得我们关注的不仅是所曝光的审计内容，李金华指出的问题和提出的意见也许更值得重视。

比如，在对中央预算管理的审计中，李金华指出，虽然近年来积极推进财政管理体制改革和投资体制改革，并取得了显著成效，但科学规范的财政管理和投资管理机制尚未建立起来，预算分配还缺乏科学的标准，事责不清、透明度不高的问题仍然存在，部分资源配置和项目管理还缺乏公平和效率。他还建议，建立科学的支出标准和预算定额，进一步推进部门预算改革；进一步改进中央基本建设预算管理，完善政府投资的宏观调控体系等。

作为“审计风暴”的直接策动者，李金华曾经坦率地指出：我不希望老刮“审计风暴”，我希望它形成一种自然性的制度，大家慢慢去习惯，习以为常。要把审计和审计报告公开化形成制度，每年都做，希望人们习惯政府的公开化行政，“让阳光政策去消除滋生腐败的黑暗角落”。而要达到这个目标，显然不是李金华所能决定的。毕竟，和昨天被曝光的许多中央部门一样，审计署只是国务院的一个部级单位。

不要把一切都交给审计，审计之后的问责是问题所在。