政企分开必将根本改变中国邮政体制存在的弊病

2005-07-25 14:14:09    

7月20日，酝酿多时的《邮政体制改革方案》，在国务院常务会议上讨论并原则通过。根据《方案》，实行政企分开成为方案中的一大亮点。目前，中国邮政体制存在着很多问题，已经不适应社会经济发展的需要。进行邮政体制改革已经成为当务之急。其中，“政企合一”、“政资合一”是邮政体制中存在的最突出问题，其他问题大多由此而产生。《邮政体制改革方案》的出台，实行政企分开，中国邮政系统必将经历一股改革的浪潮，带来某种巨大的变化。这种变化不仅对于邮政系统本身是根深蒂固的，对于中国的民营企业也将产生一定的影响……

《邮政体制改革方案》千呼万唤始出来

7月20日，酝酿多时的《邮政体制改革方案》，在国务院常务会议上讨论并原则通过。按照《方案》，邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。通过改革，建立政府依法监管、企业自主经营的邮政体制，进一步促进中国邮政事业的健康发展。

改革方案的具体内容，首先是重新组建国家邮政局，国家邮政局将以国家邮政监管机构的面目出现，不再是政企不分，而是独立于利益集团之外。与之相应的是，组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务。

对于营业额占邮政部门39%的邮政储蓄业务，以后将不再只存不贷吃利差，而是将存放在央行的8000多亿元资金逐步撤出，尽快成立邮政储蓄银行，独立承担经营风险，实现金融业务规范化经营。

但到目前，改革方案中如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银行的转型将遵循什么样的步骤，这三个关键方面仍没有明确公布。此外，目前邮政业务还包括全国的邮票发行，而邮票具有一定货币价值，但这个方案中也没有提及。

事实上，《邮政体制改革方案》的酝酿由来已久。自1998年邮政与电信分家开始，邮政体制改革就已经被提到了重要议事日程。当时计划，全国邮政系统要在3年内盈利，国家按照80亿元、50亿元、30亿元、10亿元的过程，逐步减少对邮政的补贴。2003年，党的十六届三中全会在《关于完善社会主义市场机制若干问题的决定》中明确提出了“加快推进”邮政行业的改革。此时，邮政系统已经“彻底断奶”。在这个基础上，中国邮政又连续两年盈利，盈利能力逐步稳定下来。2005年被称为邮政行业改革年。到了2005年的第七个月，改革方案终于出台。

中国邮政体制改革是早晚的事

目前，中国邮政体制弊病迭出，是不能适应现代邮政业务和国民经济发展需要的，此外对于建立社会主义市场经济体制和我国政府履行入世的承诺也及不和谐。

首先，“政企合一”、“政资合一”是邮政体制存在的最突出问题，其他问题大多是由此而产生的。目前，国家邮政局既是政府管理邮政业务的行政机构，又是大型国有公用企业，既具有管理全国邮政企业的职能，又具有从事邮政业务经营的职能；既是邮政业的监管机构，承担着监管全国邮政市场的职能，又是国有资产的出资人代表，具有实现国有资产保值增值的责任。“政企合一”使得邮政局在市场上既是“裁判员”又是“运动员”，不利于作为邮政局公平执政，不利于邮政企业走向市场，不利于非邮政企业与邮政企业公平竞争。

其次，中国邮政体制普遍服务业务与竞争性业务合一，专营业务范围过宽。目前，我国邮政系统内普遍服务业务与竞争性业务是混业经营的。随着社会的不断进步，快递、物流、报刊发行等竞争性业务越来越多，这些业务如果被纳入针对普遍服务业务的专营范围，会造成竞争性业务与普遍服务业务的冲突越来越激烈。普遍服务业务与竞争性业务混业经营成为邮政部门不适当扩大专营业务范围的制度性原因。此外，专营业务范围不适当扩大造成了如下问题：一是强化了行业垄断经营体制，不利于行业自身的发展，不利于邮政企业效率的提高；二是损害了竞争者的权益，不利于形成公平竞争的市场秩序；三是缩小了消费者的选择权。

第三，邮政企业现代企业制度建设滞后。现代企业制度建设滞后造成邮政企业人员激励与约束机制缺乏，多劳不一定多得，人员能进不能出，干部能上不能下，机关作风比较浓厚等。同时，邮政企业内部“企业办社会”、富余人员多、债务负担重等历史包袱也很沉重。所有这些严重影响了邮政企业劳动生产率的提高，削弱了邮政企业的市场竞争力。这也是邮政系统亏损的重要原因之一。

第四，邮政监管体制存在明显缺陷、法规不完善。由于政企不分，由于邮政部门在一定程度上集行政、企业、执法、裁决和立法五种职能于一身，邮政部门对系统内邮政企业的监管因存在共同利益而难以有效实施，对系统外从事邮政服务业务或相关业务的非邮政企业的监管也因存在利益上的竞争关系而难以公正进行。总之，独立、公正的监管机构有待建立。

最后，中国邮政体制缺乏科学的普遍服务补偿机制。我国在邮电分营之前实际上是采取内部“交叉补贴”的办法，邮电分营后则实施了“8531”补贴政策，期望对邮政部门的补贴逐年减少，最终促使邮政自负盈亏。但这个政策并没有解决邮政部门承担普遍服务义务的补偿问题。这为邮政部门通过扩大专营范围寻求垄断利润以弥补亏损提供了借口。而专营范围的不适当扩大不利于邮政市场的开放和竞争。

分析员认为，中国邮政体制存在的问题是深层次的，进行邮政体制改革是大势所趋，是不可避免的。

“政企分开”是大势所趋

目前，政企不分是现行邮政体制存在的最主要问题，因而推进政企分开是邮政体制改革的核心内容。邮政领域政企分离主要是希望通过改革，改变长期以来邮政部门既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色，既开展具体业务又对企业进行监管。改革后的目标是拟实现监管机构和企业运营部分分离，各就各位。推进政企分开的关键是转变邮政部门的职能，要将邮政部门经营业务的职能分离出来，将其转变成对整个邮政服务业进行公正监管、公平执法的行业监管机构。将现行体制中的政府职能划归监管机构，并增加相应的监管职能。转变职能后的邮政部门依法管理、公平对待邮政企业和非邮政企业。在政企分开的过程中，要对现有邮政企业进行公司化改造，加快建立现代企业制度；分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围建立独立公正的邮政监管机构，加强对监管机构的监督；明确普遍服务业务范围，建立普遍服务补偿机制；将《邮政法》修改与邮政体制改革衔接起来，等等，从而建立起符合社会主义市场经济和国际趋势要求的，政企分开、邮政普遍服务业务和竞争性业务分开、邮政市场主体公平竞争、邮政监督部门监管有力的邮政管理新体制。

有业内人士表示，邮政改革已经进行了多年，“政企分开”的改革核心被最终推向前台，这似乎预示着邮政改革终于到了破冰之时。而这一消息的披露，也立即引起了多年来始终呼吁邮政体制改革的集邮界的广泛关注。在许多邮人看来，邮政的此番作为与全国人大代表的议案密切相关，而邮政改革也一直是广大集邮者、投资者和媒体的呼声。

有分析认为，邮政实行政企分开后，邮政局不再参与经营，转型为解决投诉和维护市场秩序的部门，这对民营快递企业来说是一大利好，一方面可以更加规范市场竞争，另一方面也可以借此获得更大范围的市场准入机会。