广东农地流通体制改革宜缓行

2005-08-31 09:59:56    

农村土地制度该怎么变，这个问题已经成为“三农”问题中一个尖锐的焦点。新中国历史上的第四次土地流转改革已由广东省首开先河。今年10月1日起，广东省农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份——同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。据悉，这是国内第一份对农村建设用地流转入市具有实操性的具有法律效应的文件。应该说，这是解决困扰政府多年的“城乡二元结构”体制的重要节点。但是，这其中牵涉到的巨大利益使笔者对政策的执行产生了许些忧虑……

广东农地新政有助于解决“三农问题”

按照我国的法律规定，我国的土地资源因为有国有土地(主要是城市用地)和集体土地(主要是农村用地)之分，“两种产权”形成了两个分割的土地市场。市场的分割，对于城市建设和农村城镇化的发展人为地制造了一个有形的障碍。与此同时，随着城市和农村城镇化的不断发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地的隐形市场实际上本来就客观存在。事实上，这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。

针对这些情况，中央中央在有关的文件中对集体建设用地使用权流转早就提出了明确的思路和要求。中发(2003)3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》已提出，“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。国发(2004)28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。中发(2003)3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》已提出，“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。国发(2004)28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

目前，广州已经开始着手改造城中村，而其中一个重要的问题就是土地的改制问题。现在，集体建设用地可以入市的政策一出，对于城中村来说，土地的问题则进一步松绑。实施改制的城中村，村行政管辖范围内的剩余集体土地与国有土地有同样的使用权，共同平等地分享广州城市规划下的建设成就。土地的入市，则带动了土地和资本的结合，与此同时对于城中村的城镇化将进一步撤除障碍，获得更大的发展空间。而对于农村，则更是一场“久旱后的甘霖”。目前三农问题的一个普遍现象是“增产不增收”，农民收入低，治富缺乏启动资金是他们很大的苦恼。政策明了后，如果将不适合耕种的土地使用权拿到市场交易获得资金，再将余下的土地集中耕种。再将筹集的资金发展项目，帮助农民增收致富，从这个角度来讲，对解决“三农问题”的核心内容有着深远意义。

农村土地改革的关键是利益问题

按照农民的意愿将部分土地放入交易市场公开转让固然是好，但这里产生出来两个问题值得思考：一是在农地转为非农市场用地，惟一的合法途径是征地；而征地权完全控制在政府手里。政府并不是农地的所有者，由政府控制农地转用权，不可能按照经济准则办事。由于政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某些条件下可以“营造”城市化需求。法律规定政府以农用土地之价“补偿”农民，而政府征得的土地却可以按非农用地取得市值。结果，城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”。如果建立农地转用机制，主导权仍然掌握在地方政府或者说某利益集团手中。而且，这种行为一旦批上合法的外衣，“圈地运动”在农民用地上将愈演愈烈，最终的结果很可能就是一场“悲剧”；二是如果农地转用机制大面积推广，而农民借此获得较之以前耕种收益的数倍，而政府在市场化的动作下失去其应有行政能力，那就意味着耕地大量流失，相对应的是工业面临着更为严重的重复建设，引发的问题同样严峻。

分析员认为，对于第一个问题，关键在于地方政府要有一个清醒的认识——土地是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。搞土地流转，地方政府千万不能强迫命令，以牺牲农民的利益为代价！集体土地流转不流转，关键还在于村民或农民的利益能否得到保证，他们能否真正转变为城市居民。也就是流转后的农民劳动就业和社会保障问题。据悉，广东省的《管理办法》明确规定，集体建设用地使用权流转所取得的收益将纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当专款专户用于农民的社会保障安排，不得挪用。这就等于为农民利益提供了一个保护底线。所以，《管理办法》要更好地具体落实，避免引发纠纷或腐败，或许还需要制定一个更加明确的《实施细则》加以监督和引导。对于第二个问题，关键在于控制农地可用于可转让的比率以及明确哪些土地必须用做耕地。这就需要集体土地管理者必须征求村民的同意后才能报批，保障村民的知情权和参与权，以此杜绝农地转用中存在的腐败。

“广东模式”还不适宜在全国范围内展开

分析员认为，中国城市化的过程，从一定意义上讲就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程，这样的过程只有到“土地征用制度”废除时才能结束，这就是城市化的奥秘所在，也是农村滞后的主要原因之一。应该说，广东率先于全国搞“土地流转改革”是一个特例，一方面，广东人均GDP已经达到2335美金，远远领先于全国平均水平，农民对于土地的依存度低于全国水平，但经济用地的紧张局势却大大制约了广东的经济发展；另一方面，上文已经提到，“征地权完全控制在政府手里，政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某些条件下可以‘营造’城市化需求”。所以，政府的透明度和行政职能由管理型向服务型转变一定程度上决定了农地转用的方向。而广东在政府职能转变上从2004年至今取得了很大的进步，特别是在“反腐败”方面。我们认为，广东率先于全国推广“集体用地市场化”既有经济发展的需要，同时也具备了一定条件。反过来讲，却不见得能迅速在全国范围内展开。

中国地大物博，发展极端不平衡。集体用地所有制对不同地区的农民而言，作用是不一样的，其实现形式也许是多种多样的。说到底，还是取决于地方政府的眼光和廉洁度，农地征用存在利益集团通过政府以“农村土地国家所有制”的名义对村社(集体)所有制的剥夺。在这一点上，不管农用地以何种方式变成工业用地，政策的执行上存在巨大的漏洞。另外，中国大多数农村都处在“不发达”的水平，产业经济几乎无从谈起，一旦实行此政策，缺乏市场机制的土地如何定价？谁来补偿？当然，国家如何有足够的资源用于工业建设，对农地转用有完善的、长效的补偿机制，那么困扰多年的城乡二元结构机制也就迎刃而解了。但目前，中国正在进入“以工补农”的发展阶段。但是，以“以工补农”的制度建设目前还是空白的。即城乡统一的社会保障制度，城乡统一财政支持的教育、医疗、文化等社会福利制度，城乡统一的司法保障制度等等。一旦这些制度缺失或者存在漏洞，农民再失去赖以生存的土地，就会形成对社会经济巨大的威胁。