让“城市角落”走出被遗忘的边缘
2005-09-16 10:28:03
在鳞次栉比的高楼大厦背后，有这样一些犄角旮旯：环境脏乱差，房屋破旧危，管理相对薄弱，聚居在这里的民众生活比较艰难。“城区角落”主要指在城市化和城市现代化进程中，城市规划区内城市现代化或城市现代化水准相对落后，城市管理相对薄弱的局部地区。关注城市中的弱势地区和弱势人群，是构建城市和谐社会必须面对的重大问题之……
“角落调查”关注高楼大厦后的人群
由北京市社会科学院“北京城区角落调查”课题组负责编写的《北京城区角落调查报告》一书近日由社会科学文献出版社出版。该书首次披露了北京城八区有358个“城区角落”。
“城区角落”主要指在城市化和城市现代化进程中，城市规划区内城市现代化或城市现代化水准相对落后，城市管理相对薄弱的局部地区。居住生活在角落中的人主要是贫困居民、失地农民和流动人口。城区角落可以分为7种类型，即“文物保护” 型、“内城遗忘”型、“城中村”型、“厂中村”型、“城市飞地”型、“地下空间”型、“特殊人群聚居”型等。
“城区角落”一般具有10个特征：环境脏乱、周边可利用社会资源少、市政基础设施不足、危旧平房集中、居民总体收入偏低、居民整体文化素质不高、实际居住人口老化、流动人口相对聚集、上访者及发廊女等特殊群体聚居、管理相对薄弱。
关注城市中的弱势地区和弱势人群，是构建城市和谐社会必须面对的重大问题之一。
1986年，世界卫生组织就开始倡导“健康宜居城市”的理念。城市是一个有生命、能呼吸、能生长和不断变化的有机体，从城市规划、建筑设计、旧区重建、公共管理，到医疗安全保障、基础建设选址等等，都要求城市的设计者、建设者和管理者们树立“健康、系统、全局、有机、和谐、可持续”的观念。城区角落的治理，必须从建设健康宜居城市的理念出发，着眼于改善城市居民特别是部分困难居民的居住条件，提高城市居民的生活质量和城市管理水平。
专家们建议：加强政府在城区角落治理工作中的主导地位；制定或完善治理方案，建立城区角落监测工作机制，尽快制定并完善相关的配套政策法规；治理应尊重流动人口的合理要求，保护流动人口的合法权益；等等。
城区角落生成的四大原因
“北京城区角落调查”课题组认为，北京城区角落问题，有着城市化加速和市场化转型的大背景。
首先，城区角落是社会、经济、人口结构变迁共同作用的产物。专家分析，北京城市现代化进程从20世纪80年代末90年代初起步，内城人口开始不断外迁。北京先后改造了王府井、西单两个传统商业区并确保了其商业中心地位，且建设了金融街、东方广场等新的经济增长点。同样作为传统商业区的前门、大栅栏地区和其他地区则保持不变，结果有的地方在激烈竞争中逐步走向衰败，并成为“城区角落”。
城区角落较差的居住与生活条件，使得那些素质较高、经济条件较好的人逐步搬出，低廉的房租吸引了大量的流动人口，利益的驱动又使得私搭乱建屡禁不止。这样，城区角落逐渐成为城市中的弱势人群、老年人与流动人口的聚集之地。
其次，“角落”是近郊农村城市化进程明显滞后的产物。课题组专家认为，城市不断扩张使得近郊农村的土地不断被征用，村民被转为居民或尚未转为居民，他们在失去土地的同时也失去了稳定的经济来源。城市生活使得他们的支出不断增加，加上他们文化水平不高，劳动技能有限，在城市劳动力市场竞争中处于不利地位，未来生活的不确定状态，使得他们不得不固守着私搭乱建的出租房屋并赖以为生。
第三，角落问题是城市现代化进程不够平衡的产物。
课题组专家指出，无论是城市建设出现遗留的“死角”，还是市政基础设施建设滞后；无论是老旧居住区的破旧，还是违章搭建屡禁不止；无论是开发建设甩项，还是征地未建；无论是环境脏乱差，还是社会管理薄弱；无论是城市贫困人口聚居，还是失地农民难以持续就业，“都在一定程度上反映出我们重经济指标、轻社会进步，重物质成果、轻人文价值，重眼前利益、轻长远福祉，重审批、轻管理，重建设、轻监管等倾向。”
第四，“角落”问题说明人口现代化进程不平衡。
专家指出，目前在角落地区，集中了大量的弱势群体、失地农民与流动人口，恶劣的居住环境对居住其中的居民产生了巨大的心理压力，他们对现代生活表现出明显的不适应。令人担心的是，国内外有关贫困问题的研究证实，恶劣环境会影响到居民的身心健康，进一步使其沦入贫困境地或影响贫困人口脱贫，而贫困人口由于资源匮乏，往往居住环境恶劣，且无能力改变环境，只能任环境进一步恶化。
让“城市角落”也充满阳光
城市角落是发展当中木桶效应的最短板。城市的角落又是城市发展的潜在价值所在。治理 “城市角落”有两条主线。一条是在硬件建设上，就是不断地治理脏、乱、差、恶。一条是以人为本，关注生活在角落里的人 。
笔者认为，城市综合治理中，要统筹兼顾。即要把有限的治理资金投入到整个城市的环境治理之中去，本着以人为本，注重效率的原则。目前，很多城市都在向国际大都市迈进，这种状况已经引起了社会各届的重视。可以想象，就连北京、上海这样的城市还存在那么多的 “角落”，还有那么多弱势人群，那么其他城市自不必言。一些城市为了搞形象工程，甚至挪用旧城改造资金。最终导致城市面貌出现两极分化，在表面繁华的背后是无数个的“城市角落”以及长年生活在角落的人们。
我们知道，土地在城市中属于稀缺资源。所以，即使 “城市角落”也有经济价值，能产生投资回报。对一些由于环境恶化而无法居住的地区，政府只要投入基本的硬件设施，并加以初步改造，就可以为该地区的二次开发提供很好的基础。
治理 “城市角落”脏、乱、差的一条有效途径是发展循环经济。循环经济是国际社会推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环生产模式替代线性增长模式，表现为“资源——产品——再生资源”和最有效利用资源和保护环境，做到生产和消费“污染排放最小化、废物资源化和环境无害化”，以最小成本获取最大的经济效益、社会效益和环境效益。我们知道，一座城市每天要消耗很多水、电、煤、气，同时产生很多的废水、垃圾。而“城市角落”往往成为这些垃圾的临时“收容所”。长此下去，对周围的环境造成很大的破坏。通过发展循环经济，不仅能够美化环境，而且能够节约能源开支，甚至可以从二次利用中获得收益，为推进城市的良性治理提供后续财政支持。
“城市角落”治理的第二条主线是关注居住在里边的人。从较宽的意义上来说，城市弱势群体包括失业和下岗人员、以退休职工为主体的老年群体、在业低收入者群体，也包括农村进城务工就业群体。关注他们，首先就是他们的衣食住行。其次，是他们的就业、保险、医疗、教育等。而实现的途径是政府在劳动就业、医疗、养老、反贫困等方面的政策。20世纪90年代以来，围绕着职工养老保险、医疗保险、促进再就业、城镇居民最低生活救助等问题，政府制定了大量政策，并通过实施政策对弱势群体给予支持、扶助和保护。
值得注意的是，当前对于地下空间的使用和管理，还缺乏明确的法律法规约束，地下空间存在着严重的安全隐患，如缺乏通风设施和消防设施等。在地下空间居住的人员情况十分复杂，甚至有犯罪分子隐藏其中。城市管理者应及时对地下空间进行普查，根据新的情况制定完善地下空间管理法规，明确管理主体及管理职责。
治理“角落”应尊重流动人口的合理要求，保护流动人口的合法权益。流动人口既是城市建设与经济建设的主要力量，是“角落”地区居住人口的主体之一，也是造成城市刑事治安案件高发的一个重要因素。既要加强与改进对流动人口的管理工作，又要尊重他们的合理要求与合法权益，帮助他们提高自身素质。城市在制定治理“角落”的政策措施时，应着眼于为流动人口提供各种公共服务，包括教育、卫生、社会保障、廉租房等，尽可能创造条件使流动人口特别是流动儿童以较低成本逐步融入城市生活。
总之，治理城市角落应该是坚持科学的发展观，应该统筹城市各个环节，应该注意经济、社会全面的、客观的、协调的发展。
