厘清国企分红主导权需跨越部门本位主义
2006-02-22 09:06:24
“为企业承担成本，却从未获得过半分红利”，这是政府自1994年至今一直存在的状况。近日，一份世行的报告却把此问题推上争论的风口，尽管政府有理由收回成本，但收来的红利该如何用？缴给谁？又由谁来管？而在这一系列问题的背后，我们看到了部门本位主义色彩……
世行建议中国国企向政府分红
2月10日，由世行驻中国代表处高路易、高伟彦、张春霖执笔的《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的报告引起业内人士的关注，该报告指出，中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红，上缴财政部，有关红利支出的决定应该纳入统一预算，由全国人大批准。
这份研究报告认为，健全的国有企业分红政策有利于提高国有企业的再投资效率，有利于改善公共财政资源的整体配置，在投资与消费的权衡取舍中更倾向于消费的增长，从而符合政府扩大消费的经济目标。
国企过度留存利润带来过度扩张
有专家认为，国有企业过度留存利润因投资冲动的局限性及治理结构不完善，必然带来过度扩张，其后果很可能导致资金链断裂，三九集团就是很好的例证。
不只是那些东窗事发的企业，在国有企业中还有一部分如自来水、电网、国有银行等垄断性企业，因为这些企业无所谓市场竞争，就把企业利润投向了房地产、宾馆、度假村、高尔夫球场等。由于这些公司的内部资金配置没有受到严格的审核，导致了很多资金配置的效率下降。
据了解，在遏止企业乱投资方面，国资委已经制定了发展战略规划，强调突出主业，一个中央企业不能超过三个主业，在三个主业之外的业务，不能投资，要进行整合、归并。通过业绩考核的安排和每年对业绩考核的评价，在逐步改变这种乱投资的方式。
更为关键的，国资委作为国有企业的出资人代表，对建立国有资本经营预算制度已提出了初步工作方案。
政府有理由向企业收回成本
一方面，央企过度留存利润对央企自身并不一定是好事，另一方面，国家为企业承担很大一部分成本却从未获得过半分红利。
据了解，央企2005年实现净利润6276.5亿元，2004年全年的净利润为4000亿元。2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元。但由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红。
然而，这几年国家却承担了企业重组的大部分成本：国家已经接手了诸如学校和医院等原属国企的社会职能，而且国家在职工失业和提前退休等相关的成本方面还担负了主要的责任。实际上，这些社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，因此目前有相当一部分观点认为，国家有理由收回这些成本。
央行行长周小川也在相关场合表达了相同的看法，他认为“为了明晰产权、改善公司治理，国有企业分红问题、混合所有制企业国有股的投资收益和分红问题，都需要提到议事日程上来认真加以讨论。”
国企向政府分红的三大意义
首先，从宏观经济的层面来看，国有企业向政府支付分红有利于剔除其“政府办企业”的传统观念，增强其市场主体意识。IMF 在报告中指出：国企向国有股股东分红将进一步增强国企的市场意识，并提高他们作为市场企业投资的原动力。当前经济改革中存在的几大核心问题，如预算软约束、银行融资偏向国企，归根结底都与政府办企业的意识有关。如果不能解决这一思维方式上的缺陷，纵然解决了股权分置等一系列国有企业再造难题，国有企业恐怕也难以实现完全的市场化，因为他们始终觉得背后有政府这一“最终的买单者”来收拾残局。
其次，政府与企业之间经济往来关系的明确也有助于防止潜在的寻租行为和明晰各自的职能分工。一方面政府作为国有股股东从企业收取分红资金增加了中央和地方政府的财政收入，避免现在许多地方政府或明或暗的向企业要求各种赞助，企业通过赞助行为向政府寻租的弊端；另一方面，政府从国有企业收取的分红是基于其国有股股东地位的，因而其收益也应取之于民，用之于民。而国有企业在改制过程中放弃了许多社会职能，政府有责任将这部分分红所得用于解决这些社会问题，如下岗职工再就业工程、建立社会保障和养老基金等。
再次，从微观市场的层面来看，国有上市公司提供分红有助于区分优质与劣质企业，防止“劣币驱逐良币”。首先需要说明的是，中国与美国的证券市场存在很大的不同。美国的证券市场本身的发展已经相当成熟，中介机构发达、各项信息披露和监管机制完善、市场具备了充分的价格发现功能，股价的变动基本反映了上市公司价值的变动。在这样的市场中，即便不分红派息 (如微软) ，企业的基本面和技术面都是可以明确预测的，甚至分红的价值可以体现在股价中，这时分红的意义并不显著。而中国的股市信息披露混乱、失真，隧道行为、操纵股价和恶意炒作横行，股价很难完全反映公司真实价值。在这种情况下，分红就不是“鸡肋”，而具有积极的现实意义。
国企分红究竟应由谁主导？
对于“国有企业应上缴红利”，产学政界已有共识。但如何上缴？向谁上缴？谁来统筹分配？其间细节牵一发而动全身，财政部和国资委一直相持不下。
曾由国资委牵头制定、财政部配合起草的《中央企业国有资本经营预算条例》，目前已主次调整为由财政部牵头制定、国资委配合。
此前对于国企红利的收缴，国资委高层曾多次在公开场合表示，将通过建立国有资本预算制度落实，并于今年开始试编中央企业国有资本预算。国资委有关人士表示，打算先启动中央企业试点，先向实现利润好的央企收缴国有资本收益，或者只是编制预算先不收缴，以账户空转的方式测试制度的可行性。
而国资委和财政部的争议焦点是国有企业分红收上来之后怎么用？这涉及和财政部门的权限如何划分。
在国资委的概念范畴里，这部分收入应侧重于资本性投入，用于调整国有经济结构和产业结构，“严格来说，不应该承担由政府承担的社会负担，比如用于医疗卫生和教育的支出，否则又回归到原来的计划经济体制。”显然，国资委不愿意承担太多的公共服务责任。
而财政部认为，如果国资委取得分红的主导权，那么围绕国企改革的一系列成本包括支付历史成本，都应由国资委承担。国资委有关人士对此表示，“不堪重负，国资委如何承担得起？”
世行在上述报告中同时认为，目前需要明确国资委在为结构调整筹集资金方面应扮演何种角色？哪些成本应由国资委来承担？例如，对于支付历史成本，是用该国有企业的资产？是用国资委的预算？还是直接由财政部负担？或者是来自一个新的职工保险计划？假设政府需要投资一个新项目并获得了批准，那么是应该由国资委、还是由其他什么机构从财政部获得资金并进行投资？
另外，对于分红的用途，世行在报告中强调，“在经合组织国家，不论什么机构担任国有股东的代表，一般做法都是要求将国有企业的红利转给财政部门用于公共支出。”目前，中国面临巨大挑战，需要重新调整公共支出重点，以改善关键性的服务。例如，如果国有企业50%的利润（据估计占2004年GDP的6.5%）纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的公共支出增加85%。
财政部财科所国有资本研究室主任文宗瑜认为，目前很多争论都带有较强烈的部门本位主义色彩，且都把这项工作看做是权力和利益结合的象征。其实，在讨论这项权利归属的同时，应该强调一点，即国有资本预算的编制工作是一项复杂的工作，除了要承受解决经济政治社会问题的压力，技术方面也面临着许多操作难题。很现实的一个问题就是企业收益收缴工作如何进行，企业应该缴纳多大比例的税后利润，不同企业应该怎样科学量化这一指标，建立一种什么样的机制来保证这一指标的实现? 在他看来，由国资委和财政部两家共同来编制国有资本预算，是一种于部门利益双赢、于国有资产管理体制和政府公共财政体系互利的做法。
很显然，如何协调财政部、国资委两大部门的利益，将是有效实施国企分红的关键所在。
