中国的政策性银行面临战略性调整

2005-03-25 11:16:05    

国家开发银行定位为向国家基础设施等长线投资提供开发性金融支持，当时被认为难以有所建树，但随着内地经济的迅速发展，交通、能源等成为热门产业，为国家开发银行提供了持续而良好的回报，其不良资产率目前为所有国有银行中最低的；同时，它享受国家信用，在银行间债券市场大量发行金融债，融资成本低于以储蓄存款为主要资金来源的四大银行，从而在信贷市场占有不小的优势。随着其业务范围的扩大，与商业银行之间由于业务交叉而产生冲突也日益公开化。在去年的南方证券重组中，国家开发银行曾希望借机实现在证券业的跨业经营，但最终因为有关商业银行推动下的监管部门的强烈反对而未能如愿。

与国家开发银行相反，农业开发银行因国家农业和农业金融政策的反复调整，长期陷入业务停滞状态，产生的大量的不良资产一直没有得到有效消化，国家也没有出台政策予以支持。让农业开发银行前途堪忧的是，国家最近实施的改信贷支持下的统一收购为现金补贴的农业发展模式，更是把该行的运作空间压缩到了极点。雪上加霜的是在去年国家审计署例行审计中，又被发现内部资金使用存在大量违规问题。所以从2004年以来，关于农业开发银行的定位调整，甚至去留问题一直不绝于耳。

中国缺乏专门针对政策性银行的规范性文件

政策性银行成立10年了，中国一直没有《政策性银行管理条例》来规范政策性银行行为，更未对政策性银行进行法律定位。目前关于政策性银行的法律文件，仅在1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》中，对三家政策性银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式、主要业务、机构设置、财务制度、资金来源及人事任命等做出了规定。《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》也仅仅是规定了银监会和央行对政策性银行金融业务的指导和监督。除此之外，再无专门针对政策性银行的法律、行政法规或者较高立法层次的规范性文件。

这就是说，目前对政策性银行的管理，依然沿用着11年前的规定，但它们的生存环境实际已经发生了巨大的变化，所以银监会决定酝酿起草专门的《政策性银行管理条例》，对三大政策银行的业务范围做出规范。

国家将鼓励政策性银行的股权多元化

消息人士透露，《政策性银行管理条例》草案有望在2005年完成。国家开发银行和中国进出口银行的管理条例草案已经拟就，由人民银行、银监会、财政部、发改委联合将修改稿送至国务院法制办；中国农业发展银行的管理条例也由央行牵头起草。在中国经济改革中承担政策性目标的非营利金融机构——国有三大政策性银行，可能将在2005年迎来一个改革的“拐点”。

国家开发银行、中国进口银行和中国农业发展银行等三大政策性银行今后可能改变国家独资性质，而实行股权多元化——由国际开发机构、地方政府或其他机构参股，但国家拥有其51%以上的绝对控股权。

政策性银行转换经营机制面临很大难度

《政策性银行管理条例》可能允许国家开发银行、中国进口银行和中国农业发展银行等三大政策性银行今后可能改变国家独资性质，而实行股权多元化——由国际开发机构、地方政府或其他机构参股，但国家拥有其51%以上的绝对控股权。这一改革的初衷可能是谋求通过股权多元化实现政策性银行经营机制的灵活化，但是由于政策性银行的经营惯性过大，内部问题复杂，这一良好的初衷面临着很大的难度。

以农业发展银行为例。从本质上来说， 农业发展银行是政府的银行，是通过经营和管理政策性信贷资金，扶持和保护中国农业经济发展的金融企业，业务范围由政府界定，并且有一定的阶段性。在实践中，该行有部分管理人员及职工片面强调了农业发展银行的政策性和特殊性，忽略了其银行的基本性，以至于在经营理念上产生了种种非银行化的倾向，把自己定位于一个准行政机关，甚至于把自己等同于粮食系统的出纳部门，出现了功能异化，目标多元，干扰了正常经营管理工作。比如在管理模式上不是根据银行经营合理的需要进行管理，而是借用党政机关管理模式，一些分支机构的非业务部门设置远远多于同级党政部门。在任务目标的制定与考核中，行政性的、党务性的、功能性的任务和指标远多于业务性指标，特别是组织了大量的政治性和形式性活动，热衷于一些于经营管理无关的活动，片面追求形式，在人员较少、各方面工作任务较重的情况下，干扰了中心工作，对经营管理造成了不良影响。

在治理结构方面。农业发展银行自1996年成立分支机构以来，实行的是“三级管理，一级经营”管理体制，业务经营的主体和重心是县级基层行，但基层行机构越来越精简，人员越来越减少，管理行职能机构越来越臃肿。各级管理行对基层的管理不是基于基本制度和明确的职责分工，而是根据自身的需要，随意性较大，把基层行变成执行上级行管理意图的工具，而忽略其作为真正经营主体的事实。这种治理结构窒息了基层行的经营活力，培养了基层行的惰性，使基层行逐渐缺乏积极性、主动性和创造性，习惯于等待上级行的安排部署，而不是根据业务发展的内在要求主动的开展工作，没有生机和活力，一旦上级行未及时出台工作措施和考核指标，基层行就变得无所适从，找不到工作目标，从而缺乏工作热情和动力，影响了经营目标的实现。

鼓励创新才是转换经营机制的途径

创新经营机制，实行综合经营。综合经营并非像商业银行的保险、证券、信贷等综合经营，而是在其业务范围之内的经营项目上的综合经营，相对于单一的经营项目而言是综合的。实行综合经营制度的目标在于通过实现综合的比较利益，从整体上提高政策性金融运行的效率，通过综合经营，能更好地发挥政策性金融中介的职能，向客户提供更为全面的金融服务，实现信息和监督成本最小化，减少经营风险，获得生存发展的巨大空间。

创新治理结构，建立科学高效运作机制。创新治理结构要遵循“职责明确、管理科学、运转高效、充满活力”的原则来建立科学高效的运作机制。

创新内控机制，切实防范经营风险。一是要建立起科学管理的内部治理体系，形成一个分工合理、职责明确、报告关系明晰的组织结构。二是要健全各项风险管理系统，建立风险评估模式，对道德风险、信用风险、市场风险和操作风险进行持续的监控，并按照监督制约，授权分责以及工作程序的规定和要求，进行全面、系统和有效的内部监督。三是明确分支机构的业务权限，加强对分支机构和各岗位的管理和控制。四是发挥内部稽核部门独立检查评价内部控制情况的权利，保证内部稽核部门的独立性和权威性。五是利用外部监管的特有作用，促进内控机制的完善。

创新评价激励机制，最大限度调动分支机构和员工的积极性。评价与激励机制创新的重点要放在激发分支行经营活力，充分调动分支行经营管理的积极性上，使其能够自觉地、主动地按照业务发展的内在要求而不仅仅是上级行的指令或者出于完成考核指标的功利动机进行经营管理，而是能较充分发挥主观能动性，切实履行政策性金融职能，努力实现经营管理整体利益的最大化。