问责制斩断地方财政的“土地输血管”

2006-05-31 09:35:15    

国务院调控房地产市场的“国六条”，把调控的对象指向了地方政府。那么，在过去几年的房地产价格飙升中，仍然难以摆脱经济主体身份的地方政府到底扮演了是什么样的角色？在土地及其相关的房地产税收收入成为地方政府最大财源的情况下，新一轮的地产调控，是否会让潜在的地方财政风险显性化？这对中国正在演进中的财政税收体制变革有什么样的警示？……

地方政府成土地市场庄家

日前，北京市国土局临时取消了北京市朝阳区一个地块的竞拍，这还是北京土地供应实行“招拍挂”以来的第一次。此前一个星期，国务院公布了旨在调控房地产的“国六条”，北京因为房价涨势之快，也被看作调控的重点城市之一。这个位于北京市东四环的地块还没有开始现场竞拍，就已经创下了一个纪录。原本3.2亿元的底价，在书面竞拍中已经被抬升到5亿元。这是一个好消息，也是一个坏消息。土地出让所得对政府来说是一笔可以派上大用场的收入。但是现在，在地产调控第二轮风暴渐进之时，地方政府会做出怎样的反应？北京只是一个缩影。实际上，在房价一路高涨的过程中，地方政府的身影一直隐现于其中。一位市场人士说，地方政府是房地产市场上最大的操盘手，它的筹码就是土地。谁能看清楚，地方政府在这个被看作国民经济重要支柱的产业上到底有多少利益？在这个链条上又潜藏着多少风险？

“吃饭靠财政，建设靠国土”，这种现象是现行城镇土地出让制度的基础，又是城市化快速发展的阶段下特有的。分析认为，经营城市，意味着对土地市场要进行细分。有两个水池，一个水池蓄水，一个池子放水。放水有两个水龙头，一个放的是低价供应的工业用地，甚至有的工业用地低于市场价就供应出去了。另一个是“招拍挂”供应，这部分地就直接体现了土地经营的收益。目前，地方政府的土地经营是由各地设立的土地储备中心或者政府控股的投资公司来运作的。经过7-8年的发展，全国各地土地经营已形成相对统一的模式。

国家发改委宏观经济研究院区域经济室主任高国力认为，在很多城市，大部分土地亏本或无利润“经营”，那么占小部分的商业用地价值最大化就是自然的逻辑。‘8·31’之后，商业用地实行招拍挂，这一环节看似市场化运作，但是，在土地经营整个流程中非市场化因素很多，这导致政府利用商业用地招拍挂这个市场化出口尽量多的获利。或许不难理解，在北京、上海、深圳、杭州等资金聚积较多的城市，天价地块不断拍出。这也使很多市场人士把房地产价格上涨归咎于地方政府。

实际上，土地出让收益已经成为地方政府预算外的最大一笔收入。而与此相关的房地产税收，也成为地方政府财政收入的最大来源之一。根据国土资源部的数据，2005年，全国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款5505.15亿元。其中，招拍挂出让面积虽然只有5.72万公顷，但出让价款却达到3920.09亿元，占总收入的七成以上。中国社会科学院王小映博士表示，土地出让金收益大部分用于城市基础设施建设以及土地储备自身所需资金。除了将土地储备逐渐转化为土地经营战略而有自身经营性盈亏平衡需求之外，土地经营环节所产生的出让金收益、土地融资所带来的巨大资金对城市建设的支撑作用也是商业用地出让价格不断走高的原因。土地出让收益对城市基础设施的关键支持作用是一个普遍现象。也正因为如此，土地经营背景下的房地产业的发展成为各个地方最活跃的产业之一。房地产业的投资对地方固定资产投资起到极大的拉升作用，另外，包括土地税收，以及建筑业、房地产业多个环节的税费直接由地方政府享有，从而直接提高了地方财政的收入。

其实，地方政府能够掌握的资金还不止于此，利用土地融资也成为地方政府扩张财力的有效方式。王小映说，土地融资有两种形式，一种是土地抵押融资，即以政府储备的土地直接抵押给银行获得贷款；另一种是土地收益权质押融资。他说，后者是政府将征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出现了升值，政府再以升值部分的收益权向银行融资。“银行的介入，使得政府可以有更多的资金用于土地收购、整理以及基础建设。”国研中心的调研报告称，银行信贷的介入，也为土地市场的繁荣和政府土地出让收益最大化找到下游出口。虽然土地抵押以及土地收益权质押都使得地方政府经营土地可以持续，而且使得地方政府获得了远超过当期土地出让收益的资金，但是融资的风险开始显现。仅仅依靠土地出让金无法弥补城市建设所需的全部资金，尽管东部沿海经济发达地区可以通过大量的招商引资项目的开工而带来巨额的财政收入来弥补。但是，据调查，即便招商引资比较成功的地区，城市开发建设贷款形势依然严峻。因此，商业用土地出让价值最大化仍然是地方政府追求的一个目标，甚至，如果不能实现土地出让价值最大增值，那么地方政府将面临无法归还银行贷款的风险。这或许可以为一些地方的土地价格连创新高给出一个注解，而这也进一步带动了房地产价格的上涨。从城市建设角度讲，土地储备是城市建设的重要来源，还是实施城市规划的重要手段，我们一方面要保证合理的地价收入支持建设，另一方面必须避免推动房价上涨，这中间实现平衡非常困难。

地方政府默许房价走高

中央对房地产市场进行宏观调控一周年之际，不少地方的房价仍然持续上涨，严重脱离广大百姓的支付实力。有专家指出，房价飙升的背后，是地方政府职责的缺位。有的地方政府在调控房地产市场方面无所作为，放任自流，监管不力，甚至还利用政策托市，与开发商合谋推动房价上涨。剖析房地产市场价格高涨的原因，不难看出，地方政府财税收入与房地产价格存在着“互利关系”，即房地产市场的“繁荣”，可以直接增加地方政府的财税收入，进而改善部门福利。正是有这种内在的利益关系，使不少地方政府出于自身利益需要，不仅不希望房价降下来，而且还产生托市的冲动，成为房价上涨的“推手”。不少地方政府在落实中央宏观调控政策方面显得“江郎才尽”，但在政策托市方面却富有“成效”，并且手法不断创新。托市手法之一就是抬高土地出让价格。手法之二就是大兴土木。一些地方政府为建设“国际性大都市”，建设大广场、宽马路等“形象工程”、“政绩工程”，大兴旧城改造和城市拆迁。有的房屋才建成10多年或只有几年也要拆迁，大量的被拆迁户对房地产市场有刚性需求，直接刺激房价上涨。一些地方政府在托市手法上推陈出新，以“鼓励普通市民住户消费”的名义，出台了购房入户口的政策，这一政策在为房地产市场提供重大“利好”消息的同时，也意味着曾被视为本地房价飙升“罪魁祸首”的外来购房者，将再次登台成为“托”热本地楼市的“宠儿”，并受到了政府的欢迎。

地方政府热衷托市，必然会放松对房地产市场的监管，甚至一点道义劝告的职责都没有发挥。如果将利益因素归结为地方政府推动房价上涨的内在动力，那么，问责制度的空置则是一个外在动力。国务院下发的“国八条”，把房价提高到政治高度，提出建立政府负责制，对住房价格上涨过快控制不力的，要追究有关责任人责任。但是，“国八条”出台一年有余，在此期间，一些城市的房价甚至比过去上涨得更为迅猛，但迄今为止鲜有地方政府官员由于遏制房价不力遭到问责。所以，控制房价过快上涨首先要规范政府行为。必须使各级地方政府充分认识到，房价的疯涨不仅威胁到社会的和谐与稳定，也威胁到当地经济的可持续发展。在市场经济条件下稳定房价是政府的责任，政府不但不可以不作为，更不可以为了局部或眼前利益实施逆向调节。

问责制促地方政府转变角色定位

一些城市房价疯涨，可以说与地方政府的主导和直接参与密不可分。房价飙升的背后，是地方政府职责的缺位，有的地方政府在调控房地产市场方面放任自流，监管不力，甚至与开发商“合谋”推动房价上涨，现在，土地的增值收益已成为地方政府增加财政收入的重要渠道，楼市“繁荣”，还可以提高GDP数据、提升官员政绩。正是这种内在的利益关系，一些地方政府搞“政策托市”的手法不断翻新。

为了稳定房价，国务院已出台了一系列调控措施，但在落实过程中，一些地方政府屡屡我行我素，致使房价失控。这不仅损害了中央权威，也严重损害了地方政府的形象。时下，老百姓迫切期待政府能尽快控制住疯涨的房价。执政为民、以人为本，这是本届政府奉行的理念，地方政府如果对百姓的强烈呼吁冷眼旁观、熟视无睹，如果不能明确自己的职能定位，不能有效地约束自己的牟利冲动、依法规范政府行为，最终会为房地产泡沫的破裂付出巨大代价。稳定房价是各级政府不可推卸的责任，地方政府既不能无所作为，更不能为了局部或眼前利益实施逆向调节。应该对照中央政策和国家法规，认真清理那些不利于稳定房价的“土政策”，对任意托市等错误行为进行纠正和制止，让老百姓安居乐业。这才是真正的政绩。另外，应当落实稳定房价责任制。对落实中央调控政策不力、投资规模和房价涨幅没有得到有效控制的地区，须追究有关责任人的责任。同时，归根到底，还是要加快政府职能转变，尽快由主导建设型政府转向公共服务型政府。