中央地方再掀“财税博弈”
2008-07-02 09:58:32
被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革，在今年呈现出加速迹象。目前，国家发改委宏观研究院经济所正牵头组织一份课题方案，涉及中央与地方财政分配体制改革。近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。
财税体制改革逐渐提上议事日程
为解决县乡财政窘境，我们一直在探讨如何对现行的分税制进行调整；近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。分税制财政管理体制于1994年实施，是指根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税(即国税)、地方税(即地税)和中央地方共享税。目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税(金融保险等部门的除外)、农业税等；中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央和地方的分享比例为60%：40%。
在今年的两会上，温家宝总理以坚决的口气指出，今后5年要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境，“每一分钱都为人民谋利”。 全国人大财经委也在今年两会期间，首次提出2008年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。据悉，日前，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。温总理的表态是本轮财政体制改革大的背景。但是财政体制改革非常复杂，也很敏感，其复杂性不在于技术本身，而在于各个方面达到一致的认同比较难。目前，各个方面的想法差距仍比较大。
中央、地方“财税博弈”由来已久
自新中国成立后，我国的财政体制经历了多次调整改革，先后实行了“统收统支”、“分灶吃饭”和“利改税”等体制。1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标后，市场在资源配置中的基础性作用不断扩大，使原有财政体制的弊端日益显露，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30％的水平，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。为了增强中央宏观调控能力，进一步理顺中央和地方财政分配关系，国务院于1993年颁布了《关于分税制财政管理体制改革的决定》，从1994年开始实施分税制财政管理体制。
分税制改革后，中央财政收入偏低状况得到明显改善，但许多地方也出现了县乡财政困难的问题。据国务院农村税费改革工作小组办公室与国务院发展研究中心农村经济研究部“深化农村税费改革政策走向研究”课题组在《建设新农村背景下的农村改革》报告中提供的数字显示：2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，其中中西部不发达地区的负债面更大。比如河南90%以上的乡镇都有负债，湖南全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，湖北乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。
1994年的财政分税体制改革，有效地提高了中央财政进行转移支付的力量。但分税制改革也出现了各级政府财政权力和事权不对称问题。在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税上收。地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡一级的财政力量。基层政府越来越感觉财政捉襟见肘。2003年以后，中央通过省直管县、乡财县管、转移支付等多种改革措施，使县乡财政有了明显缓解，但地方可用财力依然不是很多。
两套方案重新分配税种
目前学术界关于分税制调整大致有两种方案，一种方案是把增值税全部归中央，然后再对所得税等税种进行调整；另一种方案是把企业所得税全部归中央，增值税增加地方留成。将所得税集中于中央，对地方的收入有一定影响。因为所得税种近几年增长幅度较大，今后的发展潜力较大，在省以下地方，所得税和增值税的分成收入已经相当或持平，但是总体上，在地方财政收入中，所得税所占的比重、影响均不及增值税；同时，所得税特别是企业所得税征管难度大，税源管理难度大，税收规定由总部交纳，地方为了争得自身利益，导致征管中的矛盾大，问题多。在增值税和所得税集中于中央的方案中，我认为以所得税全部集中于中央这一种方案好些，有利于解决征管中的许多实际问题。因为增值税既是中央的主体税种，又是地方的主体税种，地方财政主要依赖于增值税收入吃饭，特别是县以下更是如此。地方经济发展、招商引资的出发点和立足点是增加增值税收入，因此，如果将增值税全部集中于中央，影响极大，可能严重打击和挫伤地方发展经济的积极性，不利于地方开辟财源。
财政部近日公布的2007年财政收入增长结构分析报告显示，2007年企业所得税收入完成8769.47亿元，占税收总收入的比重为19.2%；2007年个人所得税收入完成3185.54亿元，占税收总收入的比重为7.0%。企业所得税和个人所得税合计占税收总收入的比重为26.2％。我们算了一笔帐：目前，所得税在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得税全部集中于中央，按照2007年企业所得税的基数，地方将失去约4782亿元的财政收入。
分析认为，如果所得税集中于中央，那么增值税地方分配比例应相应提高。财税体制改革要统盘考虑，增值税分享比例的问题关系到中国可持续发展，地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。目前，增值税收入占财政收入的比重很高，将增值税划为中央税对地方财政收入的影响较大。未来随着增值税比重的相对下降，在条件成熟的时候，可以考虑把增值税划为中央税，削弱地方工业发展与地方财政收入的关系；同时应采取调整其他税种的分享比例、完善地方税体系等配套措施缓解这一改革对地方财政收入的冲击。
体制改革成功与否取决于中央决心
1994年，我国实行财政分税制改革，这次改革理顺了中央与地方的分配关系，但同时也遗留了许多问题，尤其是地方税制改革滞后，矛盾逐渐凸显。原来提财权和事权相匹配，但后来在实际运作中，就碰到地方财权与事权不匹配的问题。有些地方财力不足，这在西部落后地区尤其明显。
胡锦涛在去年十七大报告中提出，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。这是中央第一次明确提出中央和地方财力与事权相匹配的概念。十七大报告提出事权与财力相匹配是个转折，这个提法更科学。也是从十七大之后，财税体制改革开始倒计时。
从目前财政资金的分配来看，中国60%的税收总额归到中央政府。但实际上，中央只需要用30%，许多公共服务由地方政府来完成，余下的30%通过转移支付分配到地方。在施正文看来，中央既可以用转移支付的方式平衡各地的税收，也可以下放给地方，给予地方一定的自主权。两种方法都是可取的。
方法的选择要根据国家的国情。目前我们有两个基本国情，一是中国收入分配、社会公平问题越来越突出，这就要求中央政府进行全面调控的力度必须加大；二是中国经济区域发展不平衡突出。东西部地区、城乡之间、公有制企业与非公有制企业发展很不平衡，这也很难依靠区域之间、企业之间相互支援。因此要求中央必须集中更多的收入来进行分配。
事实上，地方税收上交中央财政，然后由中央返还地方，中间的环节并不透明规范。国家审计署原审计长李金华曾公开表示：中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。中国现行转移支付主要有财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助等三大类，而目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章。财政体制改革涉及到地方和中央的分权，地方和中央之间有博弈，地方之间也有博弈。而对转移支付存在的暗箱操作，规范之后也会令政府部门间的利益受到影响。体制改革是很敏感的，利益格局的调整。需要中央决策部门下决心。
财税体制改革逐渐提上议事日程
为解决县乡财政窘境，我们一直在探讨如何对现行的分税制进行调整；近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。分税制财政管理体制于1994年实施，是指根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税(即国税)、地方税(即地税)和中央地方共享税。目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税(金融保险等部门的除外)、农业税等；中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央和地方的分享比例为60%：40%。
在今年的两会上，温家宝总理以坚决的口气指出，今后5年要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境，“每一分钱都为人民谋利”。 全国人大财经委也在今年两会期间，首次提出2008年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。据悉，日前，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。温总理的表态是本轮财政体制改革大的背景。但是财政体制改革非常复杂，也很敏感，其复杂性不在于技术本身，而在于各个方面达到一致的认同比较难。目前，各个方面的想法差距仍比较大。
中央、地方“财税博弈”由来已久
自新中国成立后，我国的财政体制经历了多次调整改革，先后实行了“统收统支”、“分灶吃饭”和“利改税”等体制。1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标后，市场在资源配置中的基础性作用不断扩大，使原有财政体制的弊端日益显露，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30％的水平，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。为了增强中央宏观调控能力，进一步理顺中央和地方财政分配关系，国务院于1993年颁布了《关于分税制财政管理体制改革的决定》，从1994年开始实施分税制财政管理体制。
分税制改革后，中央财政收入偏低状况得到明显改善，但许多地方也出现了县乡财政困难的问题。据国务院农村税费改革工作小组办公室与国务院发展研究中心农村经济研究部“深化农村税费改革政策走向研究”课题组在《建设新农村背景下的农村改革》报告中提供的数字显示：2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，其中中西部不发达地区的负债面更大。比如河南90%以上的乡镇都有负债，湖南全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，湖北乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。
1994年的财政分税体制改革，有效地提高了中央财政进行转移支付的力量。但分税制改革也出现了各级政府财政权力和事权不对称问题。在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税上收。地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡一级的财政力量。基层政府越来越感觉财政捉襟见肘。2003年以后，中央通过省直管县、乡财县管、转移支付等多种改革措施，使县乡财政有了明显缓解，但地方可用财力依然不是很多。
两套方案重新分配税种
目前学术界关于分税制调整大致有两种方案，一种方案是把增值税全部归中央，然后再对所得税等税种进行调整；另一种方案是把企业所得税全部归中央，增值税增加地方留成。将所得税集中于中央，对地方的收入有一定影响。因为所得税种近几年增长幅度较大，今后的发展潜力较大，在省以下地方，所得税和增值税的分成收入已经相当或持平，但是总体上，在地方财政收入中，所得税所占的比重、影响均不及增值税；同时，所得税特别是企业所得税征管难度大，税源管理难度大，税收规定由总部交纳，地方为了争得自身利益，导致征管中的矛盾大，问题多。在增值税和所得税集中于中央的方案中，我认为以所得税全部集中于中央这一种方案好些，有利于解决征管中的许多实际问题。因为增值税既是中央的主体税种，又是地方的主体税种，地方财政主要依赖于增值税收入吃饭，特别是县以下更是如此。地方经济发展、招商引资的出发点和立足点是增加增值税收入，因此，如果将增值税全部集中于中央，影响极大，可能严重打击和挫伤地方发展经济的积极性，不利于地方开辟财源。
财政部近日公布的2007年财政收入增长结构分析报告显示，2007年企业所得税收入完成8769.47亿元，占税收总收入的比重为19.2%；2007年个人所得税收入完成3185.54亿元，占税收总收入的比重为7.0%。企业所得税和个人所得税合计占税收总收入的比重为26.2％。我们算了一笔帐：目前，所得税在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得税全部集中于中央，按照2007年企业所得税的基数，地方将失去约4782亿元的财政收入。
分析认为，如果所得税集中于中央，那么增值税地方分配比例应相应提高。财税体制改革要统盘考虑，增值税分享比例的问题关系到中国可持续发展，地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。目前，增值税收入占财政收入的比重很高，将增值税划为中央税对地方财政收入的影响较大。未来随着增值税比重的相对下降，在条件成熟的时候，可以考虑把增值税划为中央税，削弱地方工业发展与地方财政收入的关系；同时应采取调整其他税种的分享比例、完善地方税体系等配套措施缓解这一改革对地方财政收入的冲击。
体制改革成功与否取决于中央决心
1994年，我国实行财政分税制改革，这次改革理顺了中央与地方的分配关系，但同时也遗留了许多问题，尤其是地方税制改革滞后，矛盾逐渐凸显。原来提财权和事权相匹配，但后来在实际运作中，就碰到地方财权与事权不匹配的问题。有些地方财力不足，这在西部落后地区尤其明显。
胡锦涛在去年十七大报告中提出，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。这是中央第一次明确提出中央和地方财力与事权相匹配的概念。十七大报告提出事权与财力相匹配是个转折，这个提法更科学。也是从十七大之后，财税体制改革开始倒计时。
从目前财政资金的分配来看，中国60%的税收总额归到中央政府。但实际上，中央只需要用30%，许多公共服务由地方政府来完成，余下的30%通过转移支付分配到地方。在施正文看来，中央既可以用转移支付的方式平衡各地的税收，也可以下放给地方，给予地方一定的自主权。两种方法都是可取的。
方法的选择要根据国家的国情。目前我们有两个基本国情，一是中国收入分配、社会公平问题越来越突出，这就要求中央政府进行全面调控的力度必须加大；二是中国经济区域发展不平衡突出。东西部地区、城乡之间、公有制企业与非公有制企业发展很不平衡，这也很难依靠区域之间、企业之间相互支援。因此要求中央必须集中更多的收入来进行分配。
事实上，地方税收上交中央财政，然后由中央返还地方，中间的环节并不透明规范。国家审计署原审计长李金华曾公开表示：中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。中国现行转移支付主要有财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助等三大类，而目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章。财政体制改革涉及到地方和中央的分权，地方和中央之间有博弈，地方之间也有博弈。而对转移支付存在的暗箱操作，规范之后也会令政府部门间的利益受到影响。体制改革是很敏感的，利益格局的调整。需要中央决策部门下决心。
