个人所得税改革走向“劫富济贫”还是“劫贫济富”
2004-09-02 12:10:08
对个人所得税实施改革早已被有关部门提上日程，我们认为个人所得税改革不是局部的“微调”，事实上，提高起征点只是一个技术上的动作，个税税制改革的重点应该是满足纳税人对“赋权”的期待。基于中国的地区差异较大这一客观事实，我们认为个人所得税应该体现公平、调节的多重目的，第一步的改革中在六方面应该有所考虑……
纳税不等同于进贡，应体现权利与义务的统一
《中华人民共和国个人所得税法》出台时，一般普通老百姓的工资才几十元，比较高的工资也仅在百元左右，随着改革开放的深入，中国经济飞速腾飞，日新月异，平均每年GDP增长都在百分之十几，居民收入增长速度更快，一些城市最低生活标准距离800元已经越来越近。800元起征点在当年是个“高门槛”，现在成了最低生活标准。
虽然目前，全国统一制定的扣除额是每月800元人民币，但有些地方已经根据当地实际情况进行了调节：如深圳是1600元，广州是1260元，北京是1200元。对于个税改革的呼声越来越高，矛盾的焦点并非局限在征收标准上，更多的是来自于交易双方的权利与义务层面。换言之，税收是纳税人与政府之间的商业交易，双方都带有很强的目的性，政府要满足其扩大再生产的需要，满足调节经济的杠杆需要，满足政府的市场交易行为；对于纳税个体来说要求得到实质意义的保护和尊重，能够在个体的经济利益上实现契约关系中的回报。
然而在大多数情况下，纳税人与政府之间存在的权责不对等的现实格局。在宣传中甚至在相关法律法规中，我们都过于强调“依法纳税是公民应尽的义务”，而忽略了纳税人应享有的权利。正如一位学者所说：单纯强调纳税意识，反映的是一种跟索贡与纳贡无大区别的社会关系格局。因此，个税改革应当也必须体现为对参与其中的纳税人权利的尊重与保障。
政府能否通过法律等相关方式认同纳税人的地位；纳税人能否因为纳税行为充分感受到恪尽义务并享受权利的快乐；公民是否能够通过依法纳税产生获得纳税人身份的认同意识；纳税人在强有力的制度体系支撑下能够多大限度地满足需求等等，这些才是改革的终极目标，这并不是通过调整个税起征点所能承载的，甚至于超过法律体系的范畴。从这个意义上讲，我们更愿意将个税所得税起征点的调整视为一个重要的开端。
个税改革为何总是 “雷声大，雨点小”
1980年，《个人所得税法》出台时，成为针对少部分人群的税种，为调节高收入阶层的再分配行为起到重要作用。时至今日“必须修改、亟待修改”已取得了上到政府下至平民百姓的高度共识，但为什么在我国个税坚持将近1/4个世纪没能动摇呢？
我们认为，有时一个简单的问题是能够在特定历史条件下复杂化的，最早开征所得税的国家是英国，当时在18世纪末拿破仑战争使英国的军事支出大幅度增加，入不敷出，政府拥有盛极一时的权利机构，开征这个税种为当时的英国提供了约20%的财政收入。在美国，为了筹措南北战争期间的战争费用，于1862年开征了个人所得税，至1866年个人所得税已占联邦政府全部财政收入的25%。共同的特点是政府拥有强大的政权力量以及税收支出在与纳税人切身利益之间相关的领域，具有共同防御性或共同发展性的特点，我国也不例外。
目前我国个人所得税收入中央与地方共享，中央与地方政府个税以六四分成，中央六，地方四，800元免征额的调整就直接关系到了中央财政的收入来源，如果全国统一调高免征额导致个人所得税收入下降，则直接影响中央财政转移支付的资金来源，而这时把起征点提高，降低工薪阶层税率，就要充分考虑到国家财政收入会缩水多少。这也是人人都知道不合理的事情却迟迟悬而未决的一个重要原因。
从实践成果来看，不合适宜的个人所得税并没有造成社会秩序的紊乱，政府仍然能够拥有更大的权利空间。修改税法也不是问题的结症，政府与纳税人之间的权益搏弈才是眼到手不到的关键因素。因为目前个税已成为我国最有潜力的税种，国家税务总局的统计分析显示，1980年，我国征收个税仅16万元，但到2001年已达995.99亿元，超过了消费税，成为第四大税种。2002年个税收入已经突破千亿元，超过中央财政税收的7%。个人所得税税制无论怎样改必然会动摇政府利益，提高起征点、改变税基的做法意味着政府、财政部门减少眼前利益，回补时间、方式与渠道等又遥不可期。所以当这种矛盾没有完全激化或激化到空前尖锐的程度时，等待与讨论是最好的选择方式。所以总是 “雷声大，雨点小”，千呼万唤不出来。
现实的情况是不合理的税制压抑市场竞争
无可质疑的是国内个人所得税税率大大高于周边地区。目前，我国的个人所得税税率是5%至45%，即实行九级超额累进税率，每级递增5%。而新加坡是2%至28%，日本是10%至37%，美国是15%至39%。较高的税率和较低的税收扣除在同等收入水平下增加了实际税负，对于收入往往较高的外籍中高层管理人员来说，与在国外就业相比，这种税收差异使其收入大幅缩水，极大地削弱了他们到中国内地工作的意愿。
有统计表明，在全世界35个主要国家和地区中，香港的个人所得税率最低。在香港，一个年工资为4.58万美元、抚养4口人之家的职员，在交纳所得税和其他税金后，其年总收入为全年工资总额的95.7%。而在美国（纽约除外），同样是年工资4.58万美元、抚养4口人之家的职员的年总收入为工资总额的81.9%；瑞士为81.8%；阿根廷为79.9%；巴西为78.8%；西班牙为74.8%；墨西哥为71.9%。而在瑞典仅为57.2%；意大利为57.3%；比利时为57.8%。
我们认为，人类的劳动有千差万别，岗位不同、工种不同、教育程度不同、社会阅历不同、区域不同、行业不同、利润不同、环境不同、政策不同等，很难作到科学的征收机制，而经济社会中的流转税、消费税等能够在一些方面起到弥补的作用。20世纪90年代以来，美国等西方发达国家的税制结构发生了明显变化，所得税的比重呈下降趋势，流转税的比重则有一定程度的上升，从80年代到1994年，发达国家的个人所得税下降了两个百分点，一般消费税的比重则上升了两个百分点。
人才是21世纪最大的资源，它正在取代土地、资本等生产要素的作用，市场机制健全的情况下，信息是充分的，人才流动也是充分的，我们应该充分考虑到现代化生产与经营中人才资源的 配置，应该降低个人所得税率，将最高所得税率降低到30%左右，适当增加保险费、教育、购房、赡养老人等照顾纳税人特殊情况的单项扣除项目，并对外籍人员的基本免税额提高。
体现“量能负担”的原则，不能“劫富济贫”或“劫贫济富”
中国的地区差异较大是一个客观事实，但这一点是否应改变我国个税免征额的统一性值得商榷。目前800元个税免征额是不合理，但是单纯地提高免征额也不合理。因为问题不在于800元免征额的高低，而是在于目前个税扣除的计算方法不适应当前的国情。现行的费用扣除客观上导致收入来源多的个人扣除数额较大，违背了量能纳税原则；扣除标准过低，缺少选择性；不能反应改革后纳税人支出结构的变化等现状是必须改变的。基于个税的缺陷，我们的建议是：
第一，应适当增加纳税人的保险费、教育、购房、赡养老人等照顾纳税人特殊情况的单项扣除项目，并实行以家庭为单位的税前扣除制度；
第二，当前执行的最低档税率为5%，最高档税率现为45%，可以考虑将最低档税率降低至3%；最高档税率降低至35%，用低税率带动经济持续增长和人民生活水平提升，带动文化、休闲、教育等方面需求，培养服务行业；
第三，联系国情，采取分税制和综合税制相结合，有的地方用分税制，有的地方用综合税制，同时联系国情，实行差别税率，国家税务总局制定统一税率和税收档次，各行政区域以此为依据进行浮动，浮动区间规定在-20%—+20%；
第四，保护中产阶层的收入，保护中小业主，邓小平讲“让一部分人先富起来，先富带后富。”上个世纪末先富的那部分已经富起来了，本世纪初正是第二梯队富裕的过程，在政策上、税收上应适当增加灵活性；
第五，抓两头，放中间，减少“挤出效应”，在提高个税起征点的同时，应该在月均收入3500—5500元之间不设细分档次，尽量减少和规避个税“挤出效应”——高收入者采取多种渠道进行避税，使其能够“挤出”本档次税收比率，计算个税时以较低的档次税率为依据——改革后“挤出效应”虽然存在但已经大幅降低效应发生的可能性，做到依法纳税的义务；
第六，对高收入居民（尤其是高薪养廉的行政官员和企业经理人）先行实行财产收入申报制度，这一制度最早起源于1766年瑞典，公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这个制度一直延续下来，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，故又被称为“阳光法案”。具体而言项目主要包括工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。
总之，个人所得税应该体现公平、调节的多重目的，税率过高可能导致更多的人逃税漏税，也扼制人们积极从事劳动，增加社会财富的积极性；税率过低可吸引资金和劳动力，但国家财政支出与政府调节行为受到极大的制约，国家安全与公共支出得不到有力保障。无论是“劫富济贫”还是“劫贫济富”，两者都不可取，我国个税应该体现“量能负担”的原则，适当调节个人在收入水平上的差距，尽可能保护中等收入者的劳动积极性和缓解因社会分配不公所带来的个人收入相差悬殊的矛盾，促进社会全体成员走向共同富裕的道路。 文/亚博联合咨询 北京经济观察员 陈光远
