“渐进性”是个人所得税改革的主格调

2005-08-02 09:36:57    

在中国，改革往往是一波三折。个人所得税改革问题几年前就已经提出来，但直到最近才有实质性动作。7月26日国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》。据悉，8月底《草案》将提交全国人大常委会审议……

中国个税改革二十年历史回顾

我国现行的《中华人民共和国个人所得税法》是1980年9月颁布实行的，按照当时全国职工年平均工资数额确定了个税800元的起征点。1980年月收入800元的算高收入阶层，但25年后的今天，“月薪800元”已经成了低收入的代名词。用20多年前的标准当作现在的起征点，显然已经脱离实际。因此，这让人们对此次个税改革充满了期待。

然而，个税改革的道路并不平顺。早在2001年初，时任国家税务总局局长的金人庆曾公开表示，未来几年，国家将考虑增加个人所得税的税前扣除项目。在我国，个人所得税实行的是总收入减去固定的扣除部分再纳税。因此，增加个人所得税的税前扣除项目即意味着个人所得税的起征点将会提高。由此，有关个税起征点将提高的各种想象和传言再也没有停息过。当时的媒体报道，修订后的税法可能将现行税法规定的减除费用标准每月800元改为对综合所得基本扣除和附加扣除，基本扣除标准拟为每月1000元。但是2002年1月10日，金人庆在由国务院新闻办公室举办的记者会上明确说，个人所得税的改革将会涉及到所得税起征点是否要改变，不过今年不会动，究竟什么时候改革，要看时机。原本被“炒”得沸沸扬扬的个税改革在2002年一下变得无声无息。

时间到了2003年9月24日，北京市地方税务局宣布，经北京市政府批准，从2003年9月1日起，北京市的个人所得税起征点将由现行的1000元事实上提高到1200元。北京的这一行动再次向已经实行了23年的个人所得税起征点发起挑战。同时，由于北京的特殊地位，让人们看到了个税改革的曙光。2003年12月，全国十届人大常委会将修订《个人所得税法》列入5年立法规划，事情的转机开始出现。到了2005年3月，个税改革终于有了明确的时间表。在2005年两会期间，国家税务总局局长谢旭人表态，“财政部和国家税务总局已经研究了个人所得税改革的问题，提出了适当调整个人所得税扣除标准的初步方案。下一步要按照立法的程序上报国务院进一步审议。国务院审议以后，提请全国人大常委会审议，修改个人所得税法中相关的条款。”

诸多因素决定此次改革只是渐进式的调整

据了解，提请审议的这份草案，“提高个税起征点”和“扩大纳税人申报范围”是其中最重要的两项改变，而十六届三中全会中确认的个人所得税从分类征收向综合与分类相结合的转变，并未被体现在修正案中。无论从修改的内容和幅度来看，此轮《个人所得税法》的修改，恐怕都只能用“微调”来评价。改动主要涉及两个方面的内容。其一，调整工资薪金的个人所得税费用扣除额，即将“起征点”调整到1200元。草案中，这1200元的“起征点”被确定为是一个基点数，地方上还可以根据经济发展等方面的实际情况上下浮动20%。起征点最低将为960元，最高将达到1440元。修正案草案的另一变动在于扩大纳税人申报的范围。中国现在征个人所得税，征管比较困难，为了保证收入，一直强调实行由工作单位来代扣代缴的方式。对那些没有工作单位的人，或者对于一些私营企业，这方面就很难保证，容易发生税收流失。而现在是，如果你没有扣缴单位，就要自行申报，否则就会被认为是违法行为。

事实上，包括征管水平在内的多种因素，都决定了中国个税改革不可避免的渐进性特征，这次“小改”是中国特有国情下的渐进性的策略选择。“要提高纳税的起征点”，这受到了包括北京、上海、广东以及沿海地区在内的经济较发达地区的欢迎。但同时，西部等欠发达地区并不赞同这种改法。对所得税的具体税前扣除项目的争论也一直没有断过，比如，养一个孩子，在大城市和小城市里的花费肯定是不同的，那是不是意味着在不同的城市，税前的扣除额是不是应该不同呢？十六届三中全会确定的个人所得税改革的大方向是，实现从分类征收向分类与综合相结合的征收模式转变。虽然这一次的草案中并没有提及，但有关专家分析，这种征收模式的转变，是一个渐进的过程。目前国际上存在着三种主要的征收模式，即分类征收、综合征收、分类与综合相结合的征收。而中国之所以选择最后一种而非模仿西方发达国家普遍实行的综合征收，同样源自中国特有的国情。个税改革的一波三折与这些不同的论调不无关系。为了减少改革的阻力，“小步前行”成为恰当的选择。专家认为，今后还会逐渐推出个税改革，推出顺序则本着“先解决对百姓影响最大的问题，再解决百姓呼声最高的问题，然后解决最容易操作的问题，其次是解决改革震荡最小的问题”的原则。

从中美个税制度比较看中国个税改革

在美国，个人所得税在其整个税收体系中处于“龙头老大”的位置，而中国的个人所得税占总税收收入的比重在2004年才达到6.75%。而中美两国在个人所得税制度上的不同主要体现在以下几个方面：

一、课税模式选择不同。美国采取的是综合所得课税模式，即归属于同一纳税人的各种所得，不管其所得来源何处，都作为一个总体来对待，并按一个税率来计算纳税。其指导思想是认为个人所得税既然是一种对人税，就不应该对个人所得进行分类，而应综合个人全年各种所得作为应纳税所得额，再减除各项法定的宽免额和扣除额的净额，然后按同一的税率课征。而我国现在实行的是分类所得课税模式，即归属于一个纳税人的各类所的或各部分所得，如薪金、股息、营业利润或偶然所得，每一类都要按照单独的税制规定（如税前扣除、税率等）纳税，换言之，其全部所得都要以各自独立的方式纳税，互不干扰。不难看出，分类所得课税模式使得同一数额的收入由于取得方式不同而要纳不同数额的税，这在一定程度上导致了税负的不公平现象。

二、对个人所得的个人申报制度不同。在美国个人所得税采用个人和家庭俄自由申报制。每年1月到4月15日是美国个人所得税的报税期，所以符合条件的个人和家庭都要自觉地向税务部门申报前一年的收入并缴纳税款，如果没有特殊理由，该纳税而过期不交者，就要被视为偷逃税。此前的个把月时间内，美国人要仔细研究各种税则的新变化，政府有什么新减税计划，以最大限度地保护自己的合法收入。而我国的个税制度，在没有确立人们最基本的生活标准基础上，未根据具体情况规定不同的扣除就一刀切地征收个人所得税。如只要是月收入过了起征点的居民，不论家庭负担轻重有别均要纳一样的税，实际上这也有违税收公平原则。

三、最低费用扣除标准不同。在美国，最低扣除额即“个人宽免额”，长期以来随着人均收入的提高，个人宽免额一直处于上升趋势。而我国个人所得税自开征以来对工资、薪金的最低扣除额一直是800元，未作过任何更改，这实在有悖于税收制度的发展原则。

四、对个税的免征目的规定不同。在美国个人所得税制中，有许多扣除、宽免等优惠规定。如可以扣除给慈善机构的捐款、幼儿保育支出、工会会费以及抚养亲属的费用，同时为了鼓励购房，个人购房支出也可在税前扣除。而我国的扣除项目很少，只对一些非工资、薪金性质的补助及费用，并没有考虑到收入相同但家庭结构不同之类的因素。如：一家人只要一个人有收入来源，只要达到起征点，并不对亲属的抚养费用进行一定的扣除，仍要与有相同收入的但无家庭负担的单身贵族纳同样的税。这显然是有违市场公平原则的。

五、税收收入的阶层来源不同。征收个人所得税的一大职能是调节收入差距，从而一定程度上改变贫富悬殊的问题。在美国，国家对个人所得税的征收，主要是来自于高新阶层，越是收入高的人纳税数额就越多，从而有效调节了收入的贫富差距问题。当然，我国累进税率的规定也体现了收入越高纳税越多的原则，但我国个人所得税监督体制不完善，高收入者普遍逃避缴纳个人所得税，因此我国的个人所得税收入主要来自于城镇居民的工资性收入，随着职工工资收入的增长，个人所得税收入也随之增长，由此表明，我国中低收入阶层已成了缴纳个人所得税的主力军，这固然与利用个人所得税调节贫富差距问题的初衷是背道而驰的。