“新常态”下如何化解地方债务风险

2014-09-18 15:29:49    来源：协会秘书处

9月9日，国务院总理李克强在会见参加夏季达沃斯论坛的企业家代表时表示，中国去年以来一直实施的是稳健的货币政策，没有依靠“强刺激”来推动经济发展，而是依靠“强改革”来激发市场活力。

业界分析，总理的谈话透露出，以往刺激性的政策仍不会成为未来一段时期中国经济调控的政策取向，而是依靠释放改革红利促使经济平稳过渡到“新常态”。在这一过程中一些隐性的矛盾会显性化，特别是巨额地方债务已经进入集中偿债期，在今年地方财政和土地出让收入预期下滑的背景下，逐步化解地方债务风险，成为经济“新常态”下一项紧迫的任务。

■地方债务风险总体可控
     “新常态”主要是指经济增速进入中挡期，而且将会进入相对稳定的常态，包括贸易、投资等增速都可能有一定幅度的常态化的下降，这是化解地方债务风险的总基调。地方政府不应当期望地方投资在一两年内还具有以往的增长速度，财政收入会出现大幅增长，就可以减缓债务负担，而应当在增速平缓、市场相对平稳的条件下，通盘考虑债务问题。

根据国家审计署的审计结果，截至2013年6月末，地方政府性债务全口径统计合计为17.89万亿元，涵盖政府负有偿还、担保责任以及可能承担一定救助责任的债务，其中2014年到期需偿还的地方债务约2.4万亿元。

国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为衡量政府债务风险的参考值。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率为36.74%，仍处于安全线之内。

不仅如此，我国的部分存量地方债务被用于交通市政等基础设施建设，这部分投资能够产生稳定的现金流，对地方偿债形成一定缓冲，还有较大规模的债务以土地抵押的形式存在，资产变现具有很大的弹性空间，因此总体上可应对和化解个别地区的风险暴露。

但不可忽视的是，在地方债务中市县级债务占比较大，特别是县级财政承担了较大的民生支出，但缺乏稳定的收入来源，债务风险有向基层集中的趋势。随着土地出让以及房地产相关税收减缓，部分地方债务以及融资平台不断向银行等金融机构借新还旧，加之仍有部分隐性负债仍未列入统计口径，因此对财政薄弱地区的地方债务风险不可忽视。

■从中央和地方财权关系破题
       地方财权和事权的不对等，是造成地方债务风险积累的重要因素。1994年分税制改革后，我国省级以下并未进入真正的分税制状态，地方缺乏主体税种，一直未形成完整的地方税体系。而近年来地方承担的农业基础设施、保障房等民生支出明显加大，这在很大程度上加大了地方隐性负债的冲动。

在增值税、所得税等主体税种的绝大部分划归中央财政的形势下，地方税收对共享税的依赖度较大，尤其是在西部地区，一些地方财政高度依赖转移支付和土地出让收入，可用财力往往不足以覆盖其财政支出，就造成了事权重心下移与财权重心上移的矛盾。这从某些地方政府不断通过信托等渠道借新还旧中可见一斑，同时增加了地方融资的成本。

因此，化解地方债务风险，短期内要依靠转换融资渠道、落实抵押、实现融资渠道多元化，长远则必须从中央和地方财权关系破题，合理划分中央和地方的事权和支出责任。而预算法经过20年来首次大修后，新增加了地方政府的限额债券发行权，意味着财税体制改革已经迈出重要一步，为减缓地方债务的风险积累提供了新的渠道。有专家指出，得益于多年来我国持续加大基础设施建设投入，由中央财政负担的支出项目未来将所有减少，但在新型城镇化中，保障房建设、公共服务投资等由地方财政负担的支出却会刚性增加，使地方获得与其事权相对等的财税收入，是解决地方债务问题的根本途径。

■用“阳光融资”替代隐性负债
       向“新常态”的过渡阶段也是财政金融风险的高发期。过去几年我国的“造城运动”大规模扩张，一些地方融资平台在管理上像“一锅粥”，融资、资金使用和偿债均缺乏规范机制，风险积累在所难免。要逐步消化其风险，关键是要强化地方债务硬约束，只有让地方政府发债制度变得完善和成熟，才能形成逐步剥离融资平台政府融资职能的基础，才能以利息较低的地方政府债券逐渐置换高融资成本的城投债。

新修订的预算法已经明确，将地方自发自还的债券纳入预算管理，这将是地方政府“阳光融资”的法律保障和约束。同时，地方政府还可通过PPP、BOT等方式，与社会资本展开合作，使更多的民间资本参与到新型城镇化中的基础设施建设和公共投资中来。