保监会新“三定方案”揭晓 混业监管模式猜想
2010-08-26 15:51:20 来源：21世纪经济报道
7月上旬，今年升级为正部级单位的中国保监会之新“三定方案”，最终获得了国务院的批准。
据知情人士介绍，此次新三定方案议定的过程，与保监会和北京大学合作的一个名为《保险监管：组织架构、功能和目标》的研究课题密切相关。
“从今年3月初到现在，经过和保监会人身保险监管部专业人员4个多月的分工协作，终于完成了这一课题。”7月16日下午，课题组成员之一的北京大学数学科学学院金融数学系主任吴岚把目光收敛在课题报告封面上。
要实现监管定位与机构设置合理安排的科学决策并不是一件容易的事。通过建立课题组对国外金融机构监管和保险监管的历史发展沿革、组织架构和功能、目标定位和具体任务等方向进行比较分析，全面、系统地研究保险监管问题，以为今后的保监会组织架构提供思路和建议，这种做法在国内保险业也尚属首次。
据悉，课题组在课题研究的中间阶段，也就是6月上旬，曾向有关部门递交了先期报告以供决策参考。报告对保监会今后在组织架构、功能和目标方面提供了两种模式：其一，不打破现有模式，只是将现有模式在部门内部进行细化处理；不按完全的条块方式分类，而是按照目前保险业发展和保险监管发展阶段进行适度的调整。其二，完全重新建立新的模式。最后课题组于7月上旬递交了完整的研究报告。
“国务院批准的三定方案和课题报告中建议的第一种模式基本相同。”吴岚细细斟酌之后谨慎地表示。
“发展是化解风险的手段”
监管定位的明确，是管理机构设置和制度安排之源。
今年2月，保监会和北京大学数学科学学院联合成立了《保险监管：组织架构、功能和目标》课题研究组。当课题组为未来的保监会到底是政府在保险行业及保险市场的决策者、执行部门，还是一个协调者的角色而争论不下时，6月16日，国务院任命的新一届中国人民银行货币政策委员会组成人员中，保监会主席吴定富位列其中。
“将保监会纳入货币政策委员会，实际上是在货币政策范围进行银行、保险和证券业的协调。”北京大学数学科学院 金融数学系主任吴岚认为。
两会之后，全新的金融监管体系更加明晰了：银监会、证监会和保监会三个部门分工协作，“三驾马车”将共同担负起监管并且发展中国金融市场的责任。
7月11日，在全国保险监管工作座谈会上，保监会主席吴定富向各派出机构的负责人表示：要正确处理好监管与发展之间的关系，坚持发展是第一要务；要树立寓监管于服务、于发展的理念。
业内人士基于吴定富对监管理念崭新的诠释判断：新一届保监会领导班子的监管思路将有所转变。
据了解，自1998年保监会成立以来，其监管理念更多的是强调对监管对象的监管和控制。在这一理念的指导下，方方面面设置了许多严格的监管要求，被监管者的确“安全”了，但是发展也受到了极大限制。
“监管不是最终目的，不是为了窒息一个行业，而是要发展这个行业。”课题组中保监会的专业人士认为，从保险监管作为风险管理的角度出发，发展也是化解风险的手段之一。“没有发展后劲，风险就会水落石出；有了健康的发展，才会水涨船高，从而将积累的风险稀释。”他十分形象的比喻。
新保监会组织架构解读
在明确的监管定位和系统的科学研究基础上，升格为正部级监管单位的保监会之新三定方案得以落定。
据了解，新“三定”方案将原保监会的人员编制由100人增加到400人，内设职能机构由10个增加到15个。新设立的职能机构有发展改革部（政策研究室）、再保险监管部、保险资金运用监管部、统计信息部和派出机构管理部。
“保监会原来的结构基本上是‘块’的组织结构，即按照行业或业务种类建立的。”知情人士解读道，新方案原则上保留了按照行业的财产、人身、中介、国际4大业务部门，又将原财务会计部中涉及行业财务管理的功能并入各自的专业部门中，则财务会计部仅保留了保监会内部财务管理的职责。
原政策法规部拆分为发展改革部和法规部，前者职责为拟定保险业的发展战略、行业规划和政策，以及防范、化解风险的措施。后者主要在授权范围内对有关法律、法规、规章进行解释，审核其他部门拟定的规章制度，办理有关行政复议案件、行政诉讼案件以及其他诉讼案件等。
鉴于保险业资金融通功能，保险公司在未来的金融体系架构中会控制相当部分的资金，并投资于各类金融工具，保险资金运用监管部将研究保险资金运用政策和规章制度，并对保险资金运用情况进行监督检查。新设立的统计信息部的职能是拟定保险行业统计制度和数据库建设，进行统计信息的收集、整理和分析；拟定信息化标准，建立信息安全制度等。
升格之前的保监会派出机构，在一定程度上曾经受到人民银行设置大区分行的影响（一个例证就是：在原来的31个保监会派出机构中，正局级机构有11个，与人民银行大区分行所在地大致相同），而新的“三定”方案将在全国各省、自治区、直辖市及计划单列市设立监管局，达到了与政府各级机构对口设置的目的，由保监会内部新设立的派出机构管理部协调管理。
保监会有关领导表示，三定方案的具体实施，将本着稳妥渐进的原则，根据保险市场的发展和实际工作需要增设人员和机构。据估计，近年内的人员规模仍将会得到严格控制。
此外，新方案还有的一个可圈可点之处就是，首次突破性地将首席精算师、首席律师和首席会计师等高级技术人员纳入局级职数，这预示着，在未来的组织架构中，技术层面的管控和协调能力将得到进一步强化和提升。
混业监管模式猜想
经过审慎的考虑，新三定方案采用的是保监会北大课题组研究的第一种模式。但据业内人士分析，第二种模式的混业监管猜想，规划的是更长一段时间之后的金融监管制度安排，也引起了不少的关注。
目前新“三定”方案以“块”为架构的组织机构，虽然主要的风险都可以找到对应的管理组织，但是每个部门都无法承担全部和最终的责任。比如在是否设立专门的精算部问题上，各方人士莫衷一是，赞成者主张以工作小组的形式为公司或其他政府部门提供精算支持，而反对者认为产品审批关键在于精算的把关，一旦失去了精算职能，专业部门实际上被空壳化。
“解决这些问题，必须要在更高层面上进行最终的决策。”吴岚这里指出的，是保监会北大课题组建议的第二种模式。
第二模式建议联合所有金融机构监管部门相关人员组成“金融监管理事会”，该机构类似英国、澳大利亚在其金融监管机构最上层设立的“理事会”模式。“理事会”的成员包括保监会、证监会和银监会的主席，人民银行行长、国务院对金融管理的负责人以及其他直接涉及金融监管的主要负责人。如果有必要，也可邀请金融界专家参与，由金融界专家和“金融监管理事会”的退休成员组成一个“顾问团”对其工作提出建议。“金融监管理事会”的作用是通过定期或不定期的会议对重大金融决策达成共识，对金融监管中的重大问题进行决策，协调各金融监管部门的关系和利益。
“第二种模式适用于比较成熟的保险市场形态。”吴岚认为，金融机构走向混业的趋势必然要求监管机构之间有充分的交流和沟通，“金融监管理事会”的思路正源于此。
同时，模式二还建议保监会内部划分为监管实施部门类、政策法规部门类、专业技术支持部门类、内部管理部门类和监事管理部5个部门类别。前4个部门类似保监会的具体执行部门，它是基于“前后台”分工的恩路，按照国外保险监督部门的共性设置。监管实施部门类属于“前台”部门，专门面向被监管者；政策法规部门类和专业技术部门类属于“后台”部门，为监管实施部门制定监管规章、提供监管技术；内部行政管理部门类是保监会内部管理的部门，协调处理保监会日常事务。最后一个监事管理部是专门为“代表所有者行使管理权”这一职责而设置的，该部门挂靠在保监会由国务院直接管理。
这种模式的优点在于按照监管功能的设置，部门职能清晰，能够发挥专业人员的集中优势，做到分析更专业、管理更统一、执行更有效，责权明晰，易于管理层进行管理。
“没有一个一成不变的保险组织架构，即使是在成熟的保险市场如英国和澳大利亚，其保险监管组织架构仍然处在变化之中。”
“作为金融体系中最后一个完成组织架构设置的监管者，保监会与银监会、证监会在内设部门设置上大同小异，我国金融体制分业经营、分业监管的格局初步形成。”课题组的研究报告最后指出。
一位从事银行保险业务的专业人土慨叹，“目前国内的银保产品始终停留在银行柜台代销的层面，双方都希望向更高层面融合，譬如相互持股或成立股份公司，但现在奢谈混业经营就像是缘木求鱼。混业之路，估计在3到5年之内不会出现政策性的突破。”
新设立的职能机构有发展改革部（政策研究室）、再保险监管部、保险资金运用监管部、统计信息部和派出机构管理部。
新方案首次突破性地将首席精算师、首席律师和首席会计师等高级技术人员纳入局级职数；这预示着，在未来的组织架构中，技术层面的管控和协调能力将得到进一步强化和提升。
