让审计不再成为“风暴”才是解决问题的根本出路
2004-07-22 14:11:21
从根本上讲，制度层面的改革注定比之一个人或几个人的决心，更有助于缓解吏治之痛，惟其如此，“审计风暴”这样的词才会逐渐淡出我们的视线。而要使审计工作稳定正常运作，就要使审计工作从行政性审计走向程序性审计，从而使审计署的“英雄行为”转变为日常工作活动，简而言之，让审计不再成为风暴……
自6月23日国家审计署审计报告发布后已近一月，而围绕着审计报告的话题并没有停止，中国公众依旧关注事态的进展。6月28日，国务院总理温家宝对审计署的工作明确表态支持，他在全国依法行政工作电视电话会议上要求，国务院各部门和直属机构要带头遵守审计法，对国家审计署在审计中央财政预算和其他收支中发现的问题要认真整改，坚决纠正，对违法违纪人员要追究责任，严肃处理。据《?望东方周刊》日前披露，监察部已按照国务院和中央纪委的部署和要求，会同最高检、公安部等部门，成立专项调查小组，对审计报告中的问题进行查处。国务院将在今年年底前向全国人大常委会报告全面整改情况。然而，尽管有中央高层的明确态度，但是将近一个月中，审计者与被审计者之间的微妙关系依然耐人寻味。
“问题部委”迟迟不表态对整个政府形象的损害相当大
审计风暴已持续将近一个月，而处于“风暴”的风口浪尖的“问题部委”却似乎不愿意“正面应对”。下面是《?望东方周刊》记者搜集的相关“问题部委”的一些模糊表态。
国土资源部是惟一对审计报告正式表态的中央部委，该部新闻处官员表示：“国土资源部自从前任部长田凤山出了问题以后，就变得非常敏感。”
财政部新闻处一位官员说，财政部正在汇总研究，有材料以后才会讲。具体的整改措施什么时候会向媒体公布，现在还不清楚。
发改委新闻办的一位官员说，“我们先了解一下，手头有很多采访要安排。这些问题不能随便讲的，要报批才行，什么时候可以接受采访说不好。”
民政部新闻处官员称，“具体做了哪些整改措施不大了解。”而建设部新闻处一位官员则说，大学城问题，审计的经济问题比较多，涉及建设规划方面的，部里比较重视，也搞过调研，也给国务院写过调研报告和建议，总之民政部是比较重视的。
农业部新闻处的一位官员表示，他们没看到报告，资金是财政部支付，和农业部无关。教育部新闻处官员则表示，具体措施没出来，但正在做。
国资委新闻处的一位官员表示，审计署审计的是中央企业的问题，审计国资委的说法不准确，国资委是国务院的特设机构。国资委去年刚成立，审计署是审计国资委成立以前的事情，是以前领导班子，不是现在的领导班子的问题。
中央党校辛鸣博士认为，这些部委迟迟不表态，从表达技巧上来说是有一定道理的。但这种沉默对有些部门、单位可能确实带来安全，但是对整个政府的形象，损害是相当巨大的。
地方审计署的“冷漠”更显吏治调整的紧迫性
今年，在反腐倡廉的国家行为中，国家审计署的作为是有目共睹的，成为了许多方面关注的对象。然而，各级地方的审计单位到目前为止，在哪个省市公布了审计结果？耗子多了，简单靠中央这一只手在那里抓，能抓得过来吗？最近，大家关注的一个热点就是，作为国家一级的审计署能够自揭家丑，而地方各级审计部门却无法或者不能掀起同样的“审计风暴”。从《中华工商时报》日前披露的情况看，地方审计署的冷寞态度不能不让人们对这场“审计风暴”的前景蒙上一层阴影。
“你去问李金华吧！”一位地方审计部门的人员在回答记者关于地方有关问题的时候如是说。这是一个令人遗憾的现象———中央审计机构的报告中都已经有案可查的问题在地方审计机构那里还在推诿与敷衍。 (详见《中华工商时报》7月20日相关报道)
这明显是一个吏治不调的问题。其实，从李金华所做的报告可以看到，涉及地方一级的挪用资金的问题是比较多的，审计署抽查的全国50个县，发现挪用支农资金4.95亿等等都是地方出现的问题。很多人在问，为什么这个问题是由审计署来发现的，而不是地方各级审计部门来发现？
据分析，原因来自管理体制方面的不足。目前我国的审计体制是，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。具体说来就是，审计业务以上级审计机关领导为主，领导干部的任用及行政经费来源则是地方政府和地方财政负责安排。国家审计署直属国务院领导，因此能不受或少受掣肘地监督中央部委和地方机构，而各地审计部门在经费与人事上受制于地方，因此对当地的审计很可能会遭遇地方保护主义的阻力。正常的逻辑是，如果审计署的底气来自中央的话，那么地方审计机构的底气就应该来自于地方政府。一个好的地方审计机构需要一个好的地方政府———不光是审计机构，任何一个国家监管部门皆同此理。
让审计不再成为风暴：变行政性审计为程序性审计
从根本上讲，制度层面的改革注定比之一个人或几个人的决心，更有助于缓解吏治之痛，惟其如此，“审计风暴”这样的词才会逐渐淡出我们的视线。
近日，中国青年报社会调查中心和新华网联合进行了一项题为“你是否为审计署审计长李金华担心”的民意调查，共有5200名网友参与，结果有76%的人担心李金华可能遭受打击报复。这种担心并不多余，因为此次审计所引起的风暴的确给很多机构和人员带来了利益损失，势必多多得罪。
国家审计署的审计工作，虽然有审计法等法律作依据，但由于法治政府的建设在很多方面才刚刚起步，审计工作必然带有很强的行政性特征。主要表现是——审计往往具有行政性，缺乏明确的法律依据，即使有法律依据，有时也取决于高级行政官员的重视程度；同时，在审计过程中需要承担责任的官员往往是下级，在被审计之后，往往处于被动的地位。行政性审计的这些特征，使得审计工作运作不稳定，压力巨大，除非实行信息封锁，否则将导致争论不断，虽然审计风暴让审计官员成了英雄，但也容易对审计官员形成无形的工作压力，如果有关部门不正常运作，或者有些利益受到损失的个人恼羞成怒，将可能给审计官员带来各种各样的打击报复。
而要使审计工作稳定正常运作，就要使审计工作从行政性审计走向程序性审计，从而使审计署的“英雄行为”转变为日常工作活动，简而言之，让审计不再成为风暴。与行政性审计相反，程序性审计的特征是，审计部门依法开展审计工作，只对法律负责，而不必更多依靠行政性权力的支持；被审计部门与审计部门之间是法律上的对等关系，一旦被审计部门有异议，可以依法提出，至少可以在人大相关会议上与审计署有同等的发言权，为自己进行辩解，不会因为有过错而失去抗辩的权利，更不会因为高级行政性惩罚机构的介入而处于审计部门说什么就是什么的弱势地位；人大也可以就某些特定的审计案子举行听证会，让某些事实真相大白。
当前，国家审计署的经济责任审计工作已经逐步摆脱行政性审计，而进入程序性审计的初级阶段。其表现主要是国家审计署开始依法审计，并且把审计结果向全国人大常委会报告，向媒体公布。这样，审计者和被审计者在公共空间里有了一个比较对等的地位，可以进行一定意义上的辩论。不过，审计者和被审计者通过媒体进行的抗辩是非正规的，要实现有效抗辩，就需要在人大会议上引入抗辩机制，在审计署做审计报告之后，让有关部门有机会为自己辩护，人大也可以据此进行辩论，并最终给出一个比较公道的说法。文/亚博联合咨询北京经济观察员 张 胜
