全面聚焦“二审”下的新破产法草案
2004-10-27 11:11:33
从1994年开始酝酿的新破产法可谓是“十年磨一剑”。继今年6月被“一审”后，于10月22日召开的全国人大常委会对新破产法草案进行了“二审”。而从目前情况看，新破产法中还有一些问题值得商榷。这些问题包括：破产范围、破产原因、管理人制度的设计以及破产清算过程中对职工权益的保护等……
新破产法草案面临继续扩大适用范围的压力
在10月22日开幕的十届全国人大常委会第十二次会议上，进入二次审议的新破产法草案出现了这样的表述：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依本法规定清理债务”。值得注意的是，相比较于今年6月首次提交审议的草案，新破产法草案的适用范围有重大调整，被限定为“企业法人”，排除了“合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”。
10月22日，法律委员会副主任委员蒋黔贵向大会作关于《破产法》草案修改情况的汇报时说，法律委员会认真研究各种意见认为，草案将《破产法》的适用范围扩大到承担有限责任的各种所有制的企业法人，已是一大进步。至于不具有法人资格的合伙企业、个人独资企业，由于现行法律规定其合伙人、出资人应对企业债务承担无限连带责任，这些企业如果破产，必然会连带牵涉到企业合伙人、出资人个人破产问题。而对个人破产如何规范，还缺乏必要的实践经验，各方意见也不一致，将其纳入《破产法》适用的条件尚不成熟。据此，将本法的适用范围限定为企业法人。蒋黔贵说，关于合伙人、出资人如何承担无限连带责任，如何免责，还需要进一步研究，在条件成熟时，要通过修改有关法律予以明确。在有关法律修改前，这两类企业的债务清偿问题，仍可按照《民事诉讼法》等有关法律的规定执行。
据了解，在新破产法草案起草过程中，个人破产是否要进入破产法就曾引起过激烈的争议。一种观点认为：个人破产应该写入破产法。因为世界上各市场经济国家的破产法中都包含有个人破产的内容。在我国，随着市场经济的发展，也的确出现了个人破产的可能性。而且我国正处于建立诚信社会的关键阶段，个人信用是市场和社会信用的基石。因此，应该先有个人破产法才会有企业破产法。
但同时另一种观点认为，个人破产入法的时机尚未成熟。理由有三：一是中国传统的消费观念还不是超前消费，因此还没有形成一个个人破产的市场；其二，由于我国目前还没有个人财产登记制度和征信制度，个人破产制度难以建立。其三，目前商业银行内部的联网经营还没有建立起来，这使得对个人破产的监控很难实施。
虽然已提交全国人大常委会审议的新破产法草案，将合伙企业和个人独资企业排除在新破产法的破产范围外，但有关破产范围的争论肯定还会继续下去。
草案首次引入的破产重整制度同样存在不少争议
国外存在企业破产重整制度，如美国在安然破产案和美国联邦航空公司破产案中都启用了破产重整程序。
我国一直没有这样的制度设计，这次破产法草案引入了这项重要制度。以前由于缺乏重整制度，在郑百文案、庆泰信托事件、南方证券行政接管、德隆危机这些事件的处理上，更多采用了非市场的、行政的重组方法。而这一切将随着新破产法的出台而成为历史的遗迹。
破产重整是指不对无偿付能力债务人的财产立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务。
破产法草案在总则中规定，企业不能清偿到期债务且资不抵债时，可以向法院提出重整、和解或者破产清算申请。草案专门设章对重整制度做了详细规定。
我们不难理解，引入破产重整制度目的在于使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，获得恢复生机的机会。然而，现在对中国是否需要重整制度，以及在重整制度的设计上学术界仍存在不少争议。譬如在草案第70条规定，“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”也就是说，破产企业的原经营管理者在重整阶段仍有可能组织企业从事经营活动，但有人却主张重整程序应由管理人主导，原来的债务人不能介入企业重整的经营活动。著名学者李曙光对草案的这一条规定持赞成态度，但他认为在债务人继续营业的过程中，《破产法》必须限制其一定的权利，但遗憾的是草案中对此没有清晰的权利限制规定。
优先保护劳动债权的设想引起社会的广泛关注
对破产企业职工权益的保护是新破产法中的一个重大社会政策问题。也因此引起了广泛的社会关注。
在新破产法草案中首次提出了劳动债权的概念。所谓劳动债权，是指因破产宣告前的劳动关系而发生的债权，包括破产企业所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及因企业破产解除劳动合同依法应支付职工的补偿金。目前新破产法草案将劳动债权列在破产清偿的第一顺序，但仍需在担保物权及破产费用和共益债务之后获得清偿。
有学者提出，这就可能会出现劳动债权因破产财产不足或在主要财产均设有物权担保而无法获得清偿的现象。
还有观点认为，如果要将劳动债权列为特别优先权，对其范围一定要合理界定。原政策性破产规定的职工安置费用等不合理项目不能再列入优先清偿范围。对劳动债权中可优先清偿的部分也要加以限定，如应仅限于职工工资，而且是破产案件受理前一年内所欠的工资，总额不得超过一定的数额。超过此范围的劳动债权可作为破产债权在第一顺序中，但不再享有特别优先的地位。
政策性破产虽不违法但却有损于国企及其职工的长远利益
对破产原因如何规定历来存在一些不同的观点，以不能清偿到期债务为破产原因，停止支付作为推定原因，一直是学者的主流观点。后来又有人主张，将不能清偿、资不抵债均列为破产原因。而在新破产法中规定，债务人在不能清偿到期债务的同时也资不抵债时，才可视为发生破产的原因。但在一审过程中，有观点提出，应改变破产原因的界定，将不能清偿到期债务或资不抵债的情形，都视为破产的原因。根据这一观点，又有专家指出，如果仅以债务人不能清偿到期债务作为破产原因，可能会使破产企业大量增加，尤其是使一些因资金暂时周转困难而停止支付的企业宣告破产。
此次提交审议的《破产法》草案中对政策性破产仍留有余地，草案规定：在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。
对此，有律师提出：“政策性破产是否是违法破产？”财政部研究所研究员周放生认为，政策性破产是在特殊历史条件下不得已为之的一种过渡性的破产政策，不能认为是违法破产。
据国资委有关官员透露：政策性破产将在四年后退出，目前仍有1800多家国有企业需要通过政策性破产来保护职工权益。
但中国政法大学王欣新教授认为，劳动政策性破产只适用于国务院确定范围内的国有企业，对于其他企业的职工存在明显不平等。表面上看，政策性破产以损害债权人利益的方式维护国有破产企业职工的利益，但若深入分析，其实是在损害国有企业及其职工的长远利益。王教授进而认为：主张将职工救济安置问题纳入破产法调整就是错误的，破产与社会救济是性质完全不同的法律关系，破产企业职工救济制度本身并不是破产法的组成部分，破产法也不具备解决职工救济问题的社会功能与法律手段。 文/亚博联合咨询 北京经济观察员 张 胜
