西部将水权制度作为节水型社会建设核心的思路非常对头
2004-11-22 11:29:26
目前，全球已开始出现比较严重的淡水资源危机，如不采取更为得力的措施，到2025年世界上将有近1／3的人口无法获得安全的饮用水，1／3以上的人面临水资源危机。同样，中国的节水问题也为世人所关注，国家已将其作为可持续发展的重要因素，从我国21世纪的发展战略来看，建立长远的、战略性的和全局性的国家节水制度是当务之急，国家也在不断的探索。日前，在中国西部地区开展的以水权制度建设为核心的用水制度改革就为我们提供了很好的思路……
西部的节水型社会试点标志水资源配置向市场化迈实质步伐
近日，在我国甘肃张掖市实施的以建立水权制度为核心的节水型社会试点，是中国首次通过明晰水权、有效配置水资源，促进节水的尝试。水权制的建立让张掖农民有了经营水资源的权利，促进他们积极通过结构调整等措施，将节余的水资源进行有偿转让。通过水权交易，使平时用水节省的村民和用水量大的居民之间拥有了自主的转让权和受让权，改变了过去农村居民要想多用水就得去抢水、偷水的不良现象，实现了区域内用水的总量平衡。而早在2001年春，我国第一笔水权交易在浙江省签约成交，义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了每年约5000万立方米水资源的永久使用权，标志着我国的水资源配置制度改革，已经在实践中朝着市场化的方向迈开了实质性的一步。
节约水资源是合理利用水资源的核心
水资源的可持续利用和水环境的有效治理是关系到我国在新世纪能否实现经济、社会和环境良性循环的可持续发展的重要因素。
一方面，为了优化配置水资源，节约使用水资源，就必须提高水资源和水环境的承载能力，包括大力发展节水农业，加强城市工业、生活用水的管理，大力推行清洁生产、污水处理和污水资源化，千方百计提高水的利用效率；必须进一步改革水价体系，根据不同来地区、用水量、水质和行业差别，制定随行就市的收费标准和政策，通过调整水价调节供需关系，调动全社会节水的积极性。
从另一个方面来说，市场经济的发展，使得水资源的获取赋予其一定的经济价值，而节水是水利经济的高效益所在，因此随着市场经济的全面实施，决定了节水的必要性。
节水是使区域水资源的潜力得以充分发挥的必要基础；通过节水控制可以控制某些地区需水量盲目增长的有效途径。
节水有利于生态环境的维持，在灌溉区可避免浪费用水引起的沼泽化、土壤盐渍化与农药化肥引起的面源污染等不良生态环境问题；在城市用水地区减少废弃水的二次污染，减少污水处理费用，可充分发挥水利工程的正效应，减少负效应，并可望协调环境与发展的关系，有助于可持续发展。
实行节水有利于用户参与水资源管理，可以增进管理人员与用户的关系，并能使水资源管理与用户的利益挂钩，提高用水者爱护水资源的责任心，相应减少国家在水资源管理方面的负担。
当前国内节水工作中存在的问题
水资源作为一种自然资源应该是有价的，过去水资源可以无偿使用，这个观念必须转变。水资源是我国的稀缺资源，越往后水资源问题越严重。目前，我国节水工作仍存在以下这些问题：节水管理体制不够集中有力；我国部分居民或者企业对节水理论缺乏深刻的理解，缺乏这方面意识；我国全系统节水规划应该更加长远；有待持续的把节水工作作为重点；关于节水方面的法律监督机制不够健全；节水市场激励机制不够完善；用水单位缺乏明确的标准；需要进一步开发节水科技；国家还应进一步加大节水方面的投入；节水宣传不够科学。这些都阻碍了节水工作的进展。目前，党中央和国务院对节水高度重视。“节水”已经开始深入人心，老幼皆知，但在社会上基本上是一种无序状态，在政府和企业间，政府和个人间以及政府部门间还需要形成进一步的合力，推动节水工作的进程。
明晰水权是解决国内水资源问题的迫切要求
既然水有价就会有权，就会有产权问题，这个权怎么样使用？过去水资源分配更多带有行政命令色彩，现在越来越重视市场机制的作用，这个产权的价值如何体现，转让是不是有代价，这些问题都在不断产生。水权问题非常重要，水权分配涉及经济、社会、法律上的一系列问题，需要自然科学、社会科学各方面的共同努力。
具体地说，一是修建水库的需要。过去修建水库只是进行工程设计，今后要依据水权进行水库设计。蓄多少水，蓄谁的水，有没有权利蓄这么多水，这些都是设计水库的依据。二是解决目前各地农业用水纠纷的需要。三是解决行业间用水矛盾的需要。比如工业发展不断地挤占农业用水，到底他有没有这个水权。四是解决地区之间争水问题的需要。五是解决迫在眉睫的国际河流水权问题的需要。六是维护生态水权的需要。七是解决水污染问题的需要。实际上水污染也是一个水权的问题，水权不单是取水权还有排水权，你有没有权利排污，解决这些问题也是非常重要的。八是解决调水中遇到的问题的需要。在调水时，要考虑水权转让问题。
真正做好水权分配，要做好12个方面的工作：一要做好科学的水资源评价工作，确定水资源的承载能力；二要了解当地的历史和国际经验；三要制订社会经济发展规划；四要制订当地的水资源综合规划；五要建立公众参与的机制，保证公平；六要建立一个水权分配原则和操作程序，操作性强；七要完善水资源监测系统，必须有反馈、监督；八要建立相应法规，规范行为，解决纠纷；九要统一管理机构，由单一的主体执行；十要建立合理的水价机制，发挥价格杠杆作用；十一要有一个健全的水市场，对水资源进行市场配置；十二要有必要的基础设施。
必须把水权制度作为建设节水型社会的核心制度
推进水权制度建设，做好初始水权分配，是当前一项迫切的任务。
初始水权分配是水权交易的前提。水权的概念是模糊的，缺乏清晰的理论指导。水权的分配是复杂的，缺乏成熟的实践经验。水权的交易是敏感的，缺乏现行的法律依据。水权的核心问题是交易，交易的目的是想通过经济的手段使得这个资源能够流转，能够向资源利用效率和效益更高的方向流转。过去我们也分水，但过去的分水是通过行政的一些规则来进行调节的，现在是通过经济的手段来调节。水权的交易前提是初始水权分配，这是一个根本的、最难的问题，这个问题突破了，后面的问题就好解决了。
由于初始水权是通过支付一定费用或付出一定的代价取得的，这必然会加强水权人的水资源价值意识并促使其将这一意识贯彻于水资源的使用及水权交易之中，从而有利于水资源的保护和使用效率的提高。由于水权市场自身不会形成和维护水权的价格体系，水权的有偿初始分配可以为未来水权市场中的水权交易确定一个基准价格体系，实现水权市场的健康启动。国家作为水资源的所有者，通过初始水权的有偿转让，获得的资金可以用于水市场软硬件和水利基础设施的建设以及水环境保护。至于水权初始分配的主体，分析员认为，鉴于水权作为对水资源的独占使用权，从性质上讲属于民法的用益权，从设置目的上讲，是为了通过市场实现水资源的高效配置，所以，其主体应属民法意义上的人，而不应存在特别的主体资格限制。由此可见，我国必须建立水权制度和水市场，并且应该从界定水权入手，形成总量控制与微观定额相结合的水务管理体制，逐步实现水权在交易市场中的有偿转让。
面对我国水资源短缺、用水矛盾突出的现状，迫切需要水资源管理制度的创新；而只有明晰水权，才能真正实现节水目标，推进节水型社会建设。现在，水权制度作为节水型社会的核心制度，其作用是通过制度保障，实现流域内水资源在生态、生产、生活领域的合理配置，从而达到水资源的可持续利用，流域内社会经济和生态合谐共处的目标。虽然张掖市以建立水权制度为核心只是我国刚刚开始的试点，许多理论和实际问题尚未得到解决，难免存在一些不合理的现象，但是张掖市的水权转让却是一个很好的实例，可以让人们从实践中增加对水资源合理利用的感性认识，培养人们的节水意思，同时也给我国资源市场的经营提供了一种新的思路。
