《企业破产法》将对中国经济的发展产生深远影响

2004-06-23 11:50:49    

  6月21日，全国人大常委会首次就《企业破产法（草案）》进行审议。此举意味着，这部起草逾10年、被誉为经济领域宪法的新企业破产法草案正式进入立法议程。一般情况下，中国法律(草案)的出台至少要经过全国人大常委会三次审议。所以，如果此次能够顺利进行“一读”，《企业破产法》的立法进程就会大大加快，快的话甚至明年就能正式出台。这部共十一章164条的新破产法草案，其中关于法律的适用范围、重整、国有企业破产以及商业银行、保险公司等金融机构破产等方面的规定，最为引人关注……

《破产法》将适用范围扩大到自然人和所有企业

新破产法草案在第2条规定，本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织。与现行的旧破产法相比，新法的适用范围扩大到包括股份制公司、金融机构等所有类型的企业。作为企业法人，国有企业当然也适用本法。
    至于今年初曾经一度沸沸扬扬的“自然人破产”问题，全国人大财经委副主任委员贾志杰在向会议作关于新破产法起草说明时说，起草过程中，有人建议将2300万个体工商户和个人在消费行为中可能出面的破产纳入本法调整。经过研究，财经委认为，具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，是实施个人破产制度的前提，而目前我国在这方面的制度还不完善，因此将个人破产纳入本法调整的时机尚不成熟。
　　分析指出，虽然《破产法》草案稿中从来没有出现过“自然人破产”，但是由于新破产法将适用于一切企业，也就包括适用于非法人的合伙企业、个人独资企业，由于此二者是合伙人或出资人对债权人承担无限责任，所以，如果允许合伙企业、个人独资企业破产，就应该允许其合伙人或出资人破产，因此草案规定了“破产法适用于合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”，这实际上就是“自然人破产”。

增加金融企业破产内容成为《破产法》最大焦点

　　“金融企业、自然人是否适用破产法”也是破产法起草中争议比较大的问题。特别是金融企业破产问题，由于中国长期未建立存款保险制度，所以很多人担心金融企业特别是银行破产会导致社会的动荡。
　　草案最初曾考虑规定商业银行和非银行金融机构不适用《破产法》，对它们单独立法解决。但问题是，《商业银行法》等相关法律中已经有银行破产和一些非银行金融机构的规定，如果单独立法，操作起来立法成本很高，且不知何时能够出台，难以适应现实需要。也有人考虑过，在《破产法》草案里面再加一章：银行和非银行金融机构破产的特别规定。但对起草小组来说，需要协调各方利益与立场，进行调研及起草工作，时间已经来不及了。
来自央行的表态几乎是决定性的。在5月15日的长沙召开的草案讨论会议上，中国人民银行副行长吴晓灵表示，央行支持将银行和金融机构纳入到《破产法》草案的调整范围内。她指出，金融机构破产已经是一个现实性问题，近年来已经发生多家金融机构关闭事件。央行已经形成了一套处理机制。吴晓灵还举1998年海南发展银行关闭案为例，说明金融机构如不及时关闭，将导致窟窿越拖越大，造成无谓损失。来自银监会的态度亦支持将银行和金融企业破产问题纳入到《破产法》草案的规定中。所以共识很快就达成了：银行和金融企业破产在一般程序上适用破产法的规定。

《破产法》并不意味着国有企业政策性破产的终结
　　
　　目前，大多数国有企业的破产主要是依据国务院的有关规定，一般人们称为“政策性破产”，它最受争议的地方就是把全部破产财产首先用来安置破产企业的职工，而不是用来偿还企业所欠债务，这严重损害了债权人利益，而且明显违背法治原则，特别是破产企业的抵押财产也原来安置职工，这是与《担保法》严重冲突的。但过去计划体制下“低工资”以及社会保障不健全等原因造成的对国企职工的历史欠债又不能放手不管，所以才形成这样一个局面。在《破产法》起草的最初阶段，为与现行国务院的政策性破产规定衔接过渡，起草小组曾考虑过单列一章规定国有企业的破产问题，但因其背离了制定一部统一《破产法》的初衷而被抛弃。
　　经过10年的争议，国有企业的破产问题必须纳入到《破产法》中调整已成共识，但涉及到职工安置等特殊问题时，尽管仍存在一定争议，但在《破产法》草案中准备规定其“适用国务院的有关规定”。
据透露，现在《破产法》草案的条文，较起草小组原来的设想有所不同。原设想的口径为：“国有企业破产的特殊事宜由国务院另行规定。”专家们认为，“另行规定”就意味着国务院需要出台新的规定，在现阶段制定的规定，必然较过去的规则更加符合市场经济发展的形式，减少法律冲突。而“适用有关规定”则意味着现行规定继续生效，国企破产问题还是没有完全走出旧格局。
    这次新制定的《破产法》(草案)，在调整对象上最大的一个突破就是准备至少把适用范围扩大到所有的企业，力求保证市场经济下法律适用的统一。
我们认为，新《破产法》对国企的破产问题的安排实际上是种妥协让步，国企破产的成本终究要有人买单，而财政和银行都有各自的困难，国资委能做的非常有限。而且，难以迅速退出市场的国企只会让成本越来越累加，对资源、人力也是极大的浪费。新《破产法》虽然对政策性破产的加速终结具有压力和促进作用，但庞大的资不抵债的国有企业积累的破产成本，肯定是很长一段时间内难以消化的。国有企业破产的职工安置，这个一直严重影响到《破产法》出台但又确实不应属于《破产法》调整的关键性问题，最终还是可能要靠法律之外的因素解决了。因此，新的《破产法》并不意味着国有企业政策性破产的终结。

完全发挥《破产法》的作用还需要很长一段时间

《破产法》工作组专家、中国社会科学院法学所教授邹海林曾在一次法学论坛上指出，《破产法》10年不能出台，原因不在立法过程本身，而在《破产法》之外有三大悬念未解：社会保障、国企改革、金融风险。经过多年的磨合，后两个问题大致取得了多数人接受的表达方式，但并非所有的争议都就此消散。
在不久前召开的《破产法》研讨会上，各种争议仍然存在，如来自全国总工会、劳动和社会保障部的官员与来自银行方面的人士就围绕破产企业职工权益保障、破产清偿顺序中职工优先权等问题就一度争执不下。
从草案自身来说，目前的规定还是显得不够细致，因为《破产法》是一个技术性很强的法律，程序应该是规定得越细越好，在这方面不应受到约束，像国外的《破产法》一般都是三四百条，甚至是厚厚的一本书，而当前这个《破产法》草案稿才有160多条，“还是“粗”了一些”。
对于目前中国已经出现的一些集团公司、控股企业利用上市公司大肆造假圈钱，大股东疯狂侵吞上市公司资产，然后数十亿资产“一破了之”的情况，目前在中国现有的法律体系中还无法有效解决，因为母子公司、关联企业的正当行为识别制度在全世界都是一个难题，如果能够充分确认关联企业之间或者母子公司滥用权力，导致债权人损失，通过“揭开公司面纱”，可以追究它们之间的连带责任，但这种制度绝不是单靠《破产法》就能建立起来的，需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。
但目前，《公司法》对母子公司、对关联企业等等没有任何规定。草案在违反《破产法》的法律责任部分，罚则规定偏轻，对违反破产程序，特别是利用破产程序逃债的的企业的处罚显得威慑力不够。

文/亚博联合咨询  广州经济观察员   张芸博