每周能源研究报告
2004-07-05 12:39:16
6月23日，国家审计署审计长李金华在全国人大常委会上做审计报告，长达11000字的审计“清单”，受到了社会各界的强烈关注，也引起强烈反响。人们惊呼“审计风暴”由此而始。那么此次“审计风暴”与以往有何不同，意味着什么？
审计透明化是一种趋势
实际上，去年的6月25日，同样是“铁面审计长”李金华向全国人大常委会所作的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，那是第一次“审计风暴”的产生。今年的威力更甚于往年。一张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益，到金融机构资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。自1999年国家审计署第一次公布审计报告始，一年一度的审计报告愈发给公众以惊喜和信心。
此次审计报告之所以被各界称为“审计风暴”，是因为越来越多的审计结果被公布与众。因为以前审计也发现了不少问题，只是没有如此向社会公开而已。此前，只要不公开，违法乱纪的单位和领导就可以避开公共舆论和社会的监督。对此，李金华在谈到这次审计报告的时候说了一句耐人寻味的话：审计不是风暴，而是透明。分析员理解，透明就是只是将一直在做的事情公开化，这个意图与举动一定是中央高层的战略动作。事实上，连续几年，国家审计署的审计报告的针对性、深刻性和透明度不断加大，是中央高层发展政治文明、坚决贯彻依法治国方略的创新行动和具体探索。
从最近几年来看，审计部门的信息公开化正在走向常规化。从2003年开始，除了向全国人大提交年度审计报告外，审计署还不定期向公众披露专项审计结果。审计署在五年规划中明确提出：到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。带给我们的遐想是：今后还有什么丑恶、腐败的审计结果不能公开？
政府部门成为审计的重要对象与其“公司化”有很大关系
今年审计报告中违规违法主体的排序依次为：政府机构、官员以及国企工作人员、国有金融机构工作人员，最后是民营企业或个人。值得注意的是，审计部门揭露的案件与司法部门、反贪部门和纪律检查部门查处的案件不同，后者的案主更多的是个人，而审计部门披露的案件的案主则主要是政府部门或国有金融机构及企事业组织，特别是有关的政府部门。这次审计报告最令人震动之处也就在这里：
——1994年，原国家计委将新建办公楼的部分面积用于出租，2001年至2003年共收取租金3285万元，用于机关离退休干部医疗费超支等。
——国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。
——1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。
在这些现象的背后，我们可以看到近些年来一个值得注意的现象，即政府部门的企业化和政府公共功能的衰败。也就是说，在有的地方，某些政府部门的行为及其取向，与那些在市场中追求利润的公司已经没有太大的差别。
一些西方学者在研究中国经济发展的时候，就提出一个概念，叫做“作为厂商的地方政府”。也就是说，现在的一些地方政府已经开始变成一个个的公司，书记和县市长则成了董事长和总经理。在有的地方，下属们干脆就将这样的地方政府领导人称之为老板。而一些地方官员甚至连行为举止和言谈用语也已经企业家化。与此同时，一个个的政府机构干脆就直接成为以营利为目标的主体。一个政策，一个规定，一个文件，一个公章，都可以成为牟利的手段。于是人们就看到了一种极为滑稽的现象：在我们今天的社会中，在许多国有企业大量亏损的同时，不应该营利的政府机构却在大赚其钱。
实际上，当政府官员介入某些经济经营活动的时候，不但经济活动运行的许多必需的规则会受到人为的破坏，公正的市场经济秩序无法建立，而且腐败现象的发生几乎是不可避免的。可以说，政府行为的企业化是导致权力腐化和集体腐败的一个重要原因。从这次审计报告揭露出来的几个大的案例来看，这种腐败已经达到令人震惊的程度。财政的专向拨款敢截留，奥运会的资金敢用来建职工宿舍、发职务津贴、办公司，几百万的教育经费敢吃掉，甚至救灾资金也敢挪用私分。
审计可能在未来扮演更重要的角色
这次审计报告引起整个社会的震动，与其中的几个特点直接有关，尤其是审计报告措辞激烈前所未有。2003年6月25日，审计署首次全文公布审计报告。点了四个中央部委的名，曝光了一批大案，被媒体称为有史以来措词最为严厉的审计报告。而这次审计署的报告措辞就更为激烈。据说，在报告形成过程中，审计署内部也曾有过争议。有人认为这个报告出去可能影响太大了，得罪人太多，还有人认为风险太大。最后，总理表示，只要这些都是事实，就必须如实全面地向全国人大常委会报告。有关人员在谈到审计署何以敢太岁头上动土的时候，强调了这样两个因素：一是国家审计署直属总理领导，二是独立行使监督权。这被称为两把“尚方宝剑”。国家审计署向总理负责，反映了中央政府加大治理腐败、依法行政的决心，中央政府或许对审计的报以更多的期望，而不但是就审计而论审计。
对于这次国家审计署的报告以及由此引起的反响，人们称之为“审计风暴”。分析员赞同这样一种观点，即这可能是一场扎实而又静悄悄变革的一个组成部分。到现在为止，人们已经可以看到这场革命的一些端倪：第一，亲民路线。“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”是新一届政府提出的执政原则。从本届政府的一系列政策来看，这个原则正在得到有效的贯彻执行。从去年处理非典事件开始，开始尝试性地建立以尊重和顺应民意为基础的国家与民众间的良性互动关系。
第二，改革措施的技术化。有人用不动声色，有人用“温火煲靓汤”来形容这场变革的特征。在一系列的重大变革上，没有惊天动地的口号，也没有无谓的意识形态争论，而是以技术的方式使之非敏感化。仅以反腐败为例，有人说，并没有听到大喊反腐败的口号，但处理的案件，比以往任何时候都多。
第三，重视中观制度安排。官员问责制、废除收容制度、减免农业税、地方政府新闻发言人制度等，都是在没有大轰大嗡的情况下建立的扎实而有效的制度安排。而从中共十六届三中全会肇始的政治局向中央委员会报告工作的制度，更表明了在制度上强化监督机制的决心。
现在，在公众舆论中，审计报告实际只是山上推下的第一块滚石，但它威力强大，不断地击打，推动越来越多、越来越重的石头滚下———随着媒体调查的介入，对更加具体的案例的描述继续在加深审计报告公布后带来的那种震撼感。也许在今后的中国政治社会生活中，审计将会扮演一个不容忽视的角色，将触及到中国政治社会生活的某些敏感和要害之处。 文/亚博联合咨询 重庆经济观察员 张勇克
