从煤炭问题看能源政策新思维
2004-07-12 10:32:31
2004年中国正在经历全国性的“电荒”，无论是在电力消费需要最大的长江三角洲和珠江三角洲地区还是在电力供应基地的内地省份。“限电”和“拉闸”成了04年夏天见诸于媒体和政府文件当中最常用的字眼。而由于目前中国主要由煤炭火力发电，所有的问题又都演变成了“煤荒”。于是，我们的老百姓不禁在问：我们的煤炭供应和电力供应怎么了，为什么满足不了现在的需求？而国外媒体和研究机构也在思考：中国怎么会突然陷入如此紧张的煤炭供应之中？而我们要观察的是中国目前的“电荒”和“煤荒”所暴露出来的政府在能源政策方面应该改进的方向……
问题一：煤、电市场化半步走的后果
由于中国目前60%的煤炭生产是用来发电，所以煤炭市场化发展和趋势是由电煤来决定的。同国内其他的重点行业的改革一样，煤炭行业的改革经历了许多曲折。煤炭由计划走向市场用了十多的时间，业内一般分为三个阶段：第一个阶段是1993年以前，原来的煤炭工业部和国家物价局对煤炭价格实行的是政府定价；第二个阶段是从1993年起，逐步放开了煤炭市场价格，不过政府对于煤炭的主要用户——电力行业计划内用煤实行政府指导价，由国家计委确定指导价，之后由企业协商，政府出面协调。而在计划外电煤以及其他行业用煤的煤炭价格实行市场价；第三个阶段是从2002年到至今，原则上放开了电煤指导价格，实行市场定价。但由于煤炭与电力行业的特殊性，及各自改革的所经历的过程不同，在每年召开的煤炭订货会上，电力行业与煤炭行业在电煤价格方面总是会“打架”，这样造成电煤价格的最终制定实际上还得靠政府出面协调解决。
所谓“煤电一家”，在中国谈煤炭市场化问题，总是绕不开电力系统的改革。从产业链的角度来讲，煤炭这种原材料最终大部分还是通过电力系统转化为电能来实现产值的。因此从一定意义上来讲，电力系统的改革决定着煤炭市场化的进度。而电力系统在近几年的改革当中也是风雨不断，从成立五大发电集团、两大电网公司和国家电监会的成立，再到“厂网分离”、“竞价上网”，电力改革的步伐是越来越快，但是到了改革的终端??电价市场化的时候就变的复杂起来。实际上，大多数人认为电力供应与自来水供应、固定电话服务一样属于基本的公共服务内容，因此价格应该要由国家严格控制，如果市场决定电价，一定会引起居民负担过重，并导致诸多社会问题的产生。正是因此许多原因让电力价格一直没有与市场真正接轨过，从来都是国家指导价，而国家所定的价格也都是在各方“可以接受”的范围内，而且很多根据市场变化来调整。不过这些“可以接受”的价格却未必是煤炭企业愿意看到的，由于终端产品的价格过死，导致电煤在定价的时候出现各种矛盾。而且由于终端产品的价格不随着市场变化，因此在煤炭供应紧张、市场煤炭价格上涨的时候，电力价格没有反应。这样畸形的情况下成长起来的煤炭市场当然是问题多多。
当然，中央有关方面并不是没有看到目前煤、电行业的问题，也不是没有进行过改革。从1993－2001年，国家计委就曾经尝试在对电煤价格实行指导价的同时，对电价实行“顺价”政策。即国家确定一个煤炭指导价，由企业执行，在煤炭价格上涨的情况下，电力价格相应提高，使电力企业消化因煤价提高而增加的成本。从计委的初衷来看，原本是想建立一种煤炭、电力价格联动机制，但实际操作中大为走样。例如从1997年以来，计划内电煤的售价也曾经从152元/吨，跌到过149元/吨。按照设计的初衷，电价应该下调。然而，在这7年中，全国各地的电价（包括工业和城市居民用电）都已不同程度增加。这种对电价实行的“联动”政策最终不了了之。分析员注意到，国家发改委最近又重新启动了电煤价格联动政策，而且引入了利益驱动机制，鼓励电力企业与煤炭企业联营。不过，需要指出的是，这些政策在执行当中肯定会碰到各种各样的困难与问题，例如不同区域、不同企业之间的差异、煤电合营中电煤价格比价的尺度，以及煤电合营企业的成本监审和利润分摊等问题。因此，需要花大力气和决心来解决。
问题二：煤炭“间接成本”过高
国内煤炭市场有着一个与医药市场相似的现象：一方面电力部门说煤炭的价格太高，难为承受，另外一方面煤炭生产企业又说价格已经非常低，而且确实煤炭企业的坑口价格与煤到电厂的价格相差甚远。这就是流通环节出了问题。因为流通环节不同，煤炭在流通环节会形成多种价格，例如：坑口价格、铁路装车价格、港口平仓价格、到岸价格等。煤炭价格的构成主要包括成本、费、税、利几个部分。而其中煤炭的出矿价（坑口价）仅占煤炭市场交易价格的15％左右。
目前国内的煤炭运输主要有三种方式：海运、铁路和公司运输。这三种运输方式互相搀杂对于煤炭价格的影响不可小视。而近年海上运输费用在煤炭市场交易价格成本构成中的比例也在上升，有的高达26％。目前由于国内煤炭供应的极度缺乏，导致煤炭海运价格上涨过快人，这直接引发的煤炭价格的上涨。作为传统煤炭运输的主力之一，铁路系统由于一直以来建设速度总是跟不出经济发展需要，导致全国铁路运力一直紧张。因此在煤炭产地，往往是因为没有车皮而导致缺煤，为了搞到足够的车皮，各种手段都得使用出来。最终这些费用都得加在煤的价格的上。今年6月20日开始的全国范围内的治超行动已经给煤炭市场雪上加霜了，原来公路运输每车可以运煤100～120吨，运输成本可以分摊掉，但治理超载之后，公路运输成本会大大增加，使煤炭的销售成本大幅攀升，市场需求将会受到抑制。
非煤价格在整个煤炭价格中所占的比重高达八成左右。非煤因素包括资源使用税、资源使用费、铁路运输费、铁路运输基金、点装费等众多因素。专家分析指出，目前煤炭市场交易价格的构成有三点值得商榷：一是税基的计算，以坑口费加上流通环节的各种价格作为税基，这种做法，无疑加重了税赋；二是没有退税机制，煤炭行业要交纳的税收比工业企业的平均税收水平高出六个百分点；三是重复征用，既交税又缴费，煤炭企业负担沉重，而且也在无形中造成了煤炭市场交易价格的居高不下。其次是流通环节，除了基于供求双方不平等状况下的铁路运输费用外，国家规定的铁路运输基金和铁道部门内部约定俗成的点装费等等，都是造成煤炭市场交易价格远远高于煤炭出矿价的重要原因。另外各地还会收取诸如管理费、调节费、环境保护费、治安费、保全费等名目繁多的费用，也进一步增加了煤炭市场交易价格的成本。
启示：我们需要能源政策的新思维
看得出来，目前包括煤炭、电力、石油在内的能源问题的根源非常复杂，也是长期积累的结果。而且可以预见的是，如果这些问题不妥善加以解决，若干年后我们还不得不面对也许比今天更加严重的能源问题。因此，面对今天的情况，我们不得不跳出以前固有的处理能源问题的思考方式，探索能源政策的新思维来应对。
政府有权力来限制市场对于能源的消费吗？答案是肯定的，尤其是在中国这样的人口规模及经济发展的状况之下。可是政府是通过什么样的力量来控制来合理安排能源消费呢？是动用行政手段这个有形之手，还是利用市场规律这个无形之手？目前看来，纯粹的行政手段和纯粹的市场手段都难以解决这么复杂的问题。我们认为市场行为应该在解决国内能源问题当中占9成的作用，而另外1成的政府行为应该是在出现重大问题的时候才出现，或者，直接用于国际市场的能源争夺。
文/亚博联合咨询 深圳经济观察员 尹 路
