调整安全生产监管思路乃大势所趋

2005-03-03 10:59:39    

事件二：针对国有大矿瓦斯事故接连不断，国家安全生产监督管理局启动了近年来规模最大、持续时间最长、参与人数最多的全国煤矿安全大检查。2月23日21个共计105人的煤矿安全检查组，分赴全国45户国有重点煤矿进行安全检查。原本计划的检查时间共16天。

事件三：国务院总理温家宝2月23日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强煤矿安全生产工作，强调各级政府和煤炭企业要加强领导，落实责任，痛下决心，标本兼治，坚决防范煤矿重特大事故的发生。国务院同时决定，把国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局，提高监察的权威性，强化煤矿安全监察执法。

事件四：2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏向十届全国人大常委会第十四次会议报告突发公共事件应急预案编制工作和安全生产情况时说，国务院已决定采取更加有力的措施，坚决遏制煤矿重特大事故多发的势头。

事件五：2月28日，国务院公布任免国家工作人员名单。国务院国有资产监督管理委员会原副主任李毅中出任国家安全生产监督管理总局(下称“国家安监总局”)局长，王显政、王德学、孙华山、梁嘉琨为国家安监总局副局长；赵铁锤为国家煤矿安全监察局局长，付建华、王树鹤为国家煤矿安全监察局副局长。免去李毅中的国务院国资委副主任职务。

尽管上述五个事件发生的时间不同、地点不同，但是如果将五个事件联系起来总体思考的话，就不难看出，此次中国安全监管体系已经到了必须进行改革的危险地步。

笔者认为，从中国经济发展的整个轨迹来看，从春节到“两会”结束的这一段时间是最为敏感的时期，所以春节之前召开的全国安全生产工作会议提出，要确保春节和“两会”各地不发生大的安全生产事故，可就在这个关键时刻，辽宁孙家湾煤矿死亡214人的特大瓦斯爆炸事故发生了。

此外，据有关统计显示，2004年全国一次死亡30人以上特别重大事故14起，死亡860人。从中不难看出，单单一个孙家湾矿难的死亡人数就已经占到了去年全年的特别重大事故总人数的近1/4，孙家湾矿难给中国的安全生产监督体系敲响了警钟。

自去年10月以来，郑煤集团、铜川煤矿和阜新煤矿三家大型国有煤炭企业相继发生大型矿难，分别死亡148人、166人、213人。尤其是10天前发生的阜新矿难，213人的死亡人数创建国40多年来最高纪录。死亡人数一次又一次突破纪录，呈现出的“大矿大难”趋势已经相当明显，鲜血警报使国务院痛下决心，中国安全生产体系的巨大变革就此开始。

在此次巨变中，有三个核心组成部分：首先是“升格”即国家安全生产监督管理局升级为正部级的国家安全生产监督管理总局；其次是“问责”即迅速追究主要负责人的责任；最后就是“人事调动”，即国资委书记李毅中调入国家安监总局，主持全局工作。

“升格事件”提升安全监管地位

国家安全生产监督管理局的“升格事件”已经进行了很长时间的努力，但时至今日才得以实现，其中不仅反映了当前全国安全生产形势的紧迫性，而且还反映了中央对安全生产监管思路的调整。

据了解，接连三次历史罕见的矿难给国家安全生产监督管理局带来了很大压力。甚至有专家认为，国家安全生产监督管理机构“既是运动员，又是裁判员”，眉毛胡子一把抓，结果什么事情都没管好。

笔者认为，事实上，作为安全生产的监管者，安监局也有自己的苦水。这正是目前让人诟病的安全监管体制：安全生产监督管理机构实行的是属地化管理。这在一定程度上削弱了监察执法的力度。这种管理体制使地方政府与地方安监局形成上下级关系，也就造就了双方是一个利益共同体的尴尬局面。在这种关系下，当生产与安全发生利益冲突时，安全只能让位于经济效益。所谓的执行力也就无从谈起。因为这三年来，地方政府和矿主，甚至还有地方安全生产监督管理局，串通一气隐瞒煤矿事故比过去严重得多。可想而知，在这种行政因素的干扰下，安全生产监管的实际效用不会达到应有的水平。

因此只有提高安全监管系统的整体地位，使这个部门的力量足够大到不受干扰和影响，才能真正发挥其监管的职能。而国务院此次决定将国家安全生产监督管理局“升格”就包含这方面的战略意图——不准对安全生产监管造成干扰和影响。这是国家安全生产监管体系得到的最大的提升，从“局”到“总局”尽管只是一字之差，但是其中蕴含的中央的意图不言自明，国家安全监管体系就是一道屏障，而且这个屏障是以国务院这一重要国家机关为依托的。

问责制度变革更加明显

一项统计显示，中国的煤炭产量只占全球的35%，但死亡率却占全球煤矿的80%。去年，平均每一个半小时，就有一名矿工殉职。高昂代价的能源支撑经济的高增长，这与当今中央领导人“以人为本”的思想背道而驰。

　　自从安全生产责任制出台以来，历次矿难都执行了问责制。但现实情况是，问责制度在实际操作中大打折扣，流于形式。

　　在大平矿难发生前的2003年11月，郑州煤矿安全监察办事处在对郑煤集团开展安全执法监察时，就查出诸多事故隐患，并下达了多份现场处理决定书，但却停留在“说在嘴上，写到纸上”就打住了。2004年4月11日，郑煤集团超化矿发生透水事故，12名矿工被困井109个小时后获救。这一险情没有引起郑煤集团的高度重视，也没有追究相关责任人的责任，反而成为救援英雄的典型事迹而大肆宣扬。而在更多的事故处理中，责任人的处分仅仅是工作调动的一种“游戏”。这种“游戏”的存在，如何能让官员们产生“乌纱帽危机”的意识？

但是从国务院此次事故之后所采取的行动来看，这种“游戏”的规则已经发生完全的转变。

国务院23日的常务会议对孙家湾煤矿特别重大瓦斯爆炸事故作出了初步处罚决定。其中就包括辽宁省主管工业和安全生产工作的副省长刘国强停职检查，责成辽宁省政府对阜新矿业集团公司和孙家湾煤矿负责人采取组织措施，待事故原因和责任查明后再作进一步处理。派出由监察部部长李至伦为组长的国务院事故责任处理小组，对这起事故进行认真调查，严肃追究相关人员的责任。

　　有专家表示表示，这起事故问责更快，国务院派出由监察部部长李至伦担任组长的事故责任处理小组近年罕见。而媒体在评论此次矿难问责的速度时也如是说：大平矿难是在查清原委之后才做出处分副省长决定的，而孙家湾矿难却在发生9天后就迅速实施。大平矿难问责副省长只是事后，即查清来龙去脉后才“问到实处”，正式给予行政警告处分；而在阜新矿难事件中，副省长却是在监察部长正式接手调查矿难前夕就宣布“停职检查”。从实施追究的时间上面就能看出，“问责”已经被放在了一个更加醒目的位置。

人事变动蕴藏深层次战略意义

此次国家安监总局的人事变动并不多，过去国家安监局的主要领导人例如王显政、王德学、孙华山等都继续留在国家安监总局内，但是最核心的人物发生了变化，由王显政换成了李毅中。

李毅中1966年7月北京石油学院炼油工程专业毕业，教授级高级工程师。1998年4月起任中国石油化工集团公司总经理、党组书记，2000年2月任中国石化股份有限公司董事长。在出任国家安监总局局长之前，他担任国务院国资委党委书记、副主任。

在人们的印象中，李毅中为人比较温和，做事非常细致，几乎达到事无巨细、事必躬亲的地步。

刚刚出任国家安监总局局长的李毅中表示，当前一定要做好安全生产监督管理工作，并对安全生产的具体工作提出要求。要继续执行当前和今年的安全监管工作部署，特别是几起重大煤矿安全事故发生后，安监局制定的措施要逐条落实，确保工作的连续稳定，坚决遏制重特大事故发生；强化“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局，落实地方政府安全生产监督管理职责，督促煤矿企业落实安全生产责任制，督促落实煤矿安全生产投入和技术改造，督促、组织和配合有关部门加快落实瓦斯治理的七项措施，搞好煤矿安全检查。

从负责国有资产管理的岗位转换到负责国家安全生产监管岗位，李毅中的这种调动有些不正常，因为从整体上看这两者并无多少相似的地方，而且从整个环境来看，国资委与国家安监总局相比具有明显的优势。

但笔者认为，这其中有一个细微之处很重要，而且经常容易被人忽视，这就是国家安全生产监督的主要对象包括国有大型企业，而国资委监管的企业也以国有大型企业为主。两者这种看似微妙的巧合，实际上也是体现了中央对安全监管思路的调整。