积极财政政策在通胀压力下实现转型乃大势所趋
2004-11-16 11:13:35
积极的财政政策的“使命”是否将要结束？这个一年多来在财经界引发不少争议的问题，在加息已成事实的背景下，这一热点问题更加引人注目。财政部副部长楼继伟日前透露，明年将实行稳健财政政策，在推动宏观调控的同时，适当削减赤字和削减公共投资，积极增收节支，推进财政改革。这是继日前央行加息之后，官方首次明确提出财政政策转型问题……
官方近来举动昭示财政政策转型大方向日趋明确
11月11日，国务院研究室宏观经济司副司长丛明在接受媒体采访表示，“中央经济工作会议会把财政政策确定下来；名称应该为稳健的财政政策，因为楼继伟副部长讲得晚，应该更接近中央的意图。”11月10日，财政部财科所所长贾康则表示：“扩张性财政政策(即积极财政政策)应该考虑功成身退了。毕竟它是宏观调控反周期操作的、适应经济低迷阶段的政策。” 11月6日，财政部副部长楼继伟在接受媒体专访时说，过去几年来一直采取的扩张性财政政策今年已在转变，财政部已向中央建议明年转向松紧适度的稳健财政政策；他提出，稳健的财政政策内涵是：在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。有意思的是，对于业界关于中性财政政策的提法，楼继伟认为这种表达并不准确。他认为，中性财政政策可以有两种理解，政府没有财政赤字或者财政赤字保持不变都可以叫做中性财政政策，所以用稳健的财政政策更加准确。对此，北京大学中国经济研究中心的宋国青教授认为，以传统的观点看，财政政策大体可分为扩张、中性和紧缩三种取向，所谓稳健的财政政策因各人理解不同很难定义，但可以肯定至少是非扩张性的。
中长期建设国债将逐渐淡出竞争性投资领域
今年5月21日，楼继伟还曾透露，“我们在采取把预算中已经确定的建设性支出往后推，我们可以看到1到4月份全国基本建设支出在预算管理范围内，基本建设支出比去年同期减少了11%。”
贾康分析说，今年预算中长期建设国债总量已比上年调减了300亿元，“在财政建设项目的资金拨付方面，有意识把它的进度放缓；在前一段时间，几乎有点按兵不动的味道，看着能拖的就都拖了拖。”据此，他判断说，由于建设国债资金在实际使用过程中每年都有结转，今年的结转额会比往年更大一些。中国社会科学院金融研究中心主任李扬则提出，今年9月底，建设国债资金已结转680亿元，预计到年底可能达到800亿元。
实际上，在积极财政政策实施的7年之后，如今遭遇质疑最多的就是拉动投资需求为目的的长期建设国债，其累计规模如今已达9100亿元。此前，中央财经大学财经研究所的牟放甚至给出了取消长期建设国债的“时间表”，他提出：大约在2007年前后，可完全取消长期建设国债的发行。较为普遍的看法是，在总量调减的同时，长期建设国债逐步退出一般竞争性、盈利性领域，应该是大势所趋；而财政部财科所的刘军民博士则提出，预算内安排的长期基建资金也应逐渐趋于正常，“除非有类似三峡、西气东输这样的重大项目。”
稳健财政政策有助于抑制过热行业盲目扩张
正如宋国青所说，在理论界对于“稳健”的财政政策的提法有多种解释。一种较为普遍的看法是，“稳健”的财政政策，意味着财政并不是从建设投资领域全盘退出，而是通过适当控制和减少财政赤字和国债规模、优化国债支出方向、适当增加社会公共开支达到有效地规避财政风险和减少国债资金安排使用中的负面影响。
有专家指出，重大国债项目投资的立项、规划设计、施工投产等是个较长的过程，不可能对千差万别的复杂情况采取一律叫停的方式进行“速冻”、急刹车，而必须适时、适度、渐进，否则，可能出现严重的后遗症并造成巨大的经济社会损失。此外，积极财政政策退出不可避免地会打破与积极财政政策绑在一块的既得利益格局并带来一定的阻力和一些不稳定因素，化解这些矛盾也需要有一个缓冲过程。对此，楼继伟也曾强调指出，明年在中国经济偏热的情况下，要采取辅助性的财政政策，但应该支出的还要支出，不可能大幅度消减赤字。
而面对财政转型是否会影响经济增长的担心，有专家认为，与1998年相比，目前全社会投资结构已经发生了显著变化，过分依赖国债资金的状况得到了显著改变，财政政策的转型并不会影响到社会投资增长动力和整个经济发展态势。从投资来源看，2003年全年、2004年上半年自筹资金、利用外资和国内贷款的增幅都比较高，其中外资在全社会固定资产投资中的比重已提高到10%以上。而国债投资在全社会投资中所起的作用却在逐步下降，如长期建设国债占财政总支出的比重已从2000年的9.4%，下降到2003年的5.9%。对于财政政策转型可能直接导致的国债投资的适度调整，有专家认为将由此减少对生产项目和基础设施的投资，引导银行相应地减少对城市建设和房地产业等的贷款规模，从而抑制对生产资料及投资品的市场需求并减少银行不良贷款的增加，并为减少货币供应量和抑制通胀提供宽松条件。
财政支出结构调整则意味积极财政政策的实质性淡出
如果说建设性支出放缓还有对于2004年经济过热之忧的话，那么，财政支出结构的调整，则意味着积极财政政策的实质性淡出。
对于社会普遍关注的“三农”问题，今年财政运行中的一个重要内容就是“大力支持保障粮食安全和促进农民增收”。楼继伟近日表示，财政部门明年将加大农业税减免力度，财政部已经决心让原定五年减完农业税的战略构想提前实现。财政部门还对就业和社会保障工作给予重点支持。今年中央预算安排再就业补助资金83亿元，比上年增加36亿元。9月18日，劳动和社会保障部部长郑斯林就表示，中国将积极调整政府财政支出结构，特别是加大地方政府对社会保障的财政投入，逐步把社会保障支出占财政支出的比例由目前的10%-11%提高到15%-20%。
同时，财政还对教科文卫事业发展加大了保障力度。仅上半年，全国教育支出就增加213亿元，增长16.9%，比年初预算安排的增幅高5.8个百分点。此外，民政部经财政部同意，初步确定每年从中央财政中拿出3亿元实施城市医疗救助制度，以解决城市贫困群众看病就医难的问题。中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇曾提出，“事实上，即便在继续实施积极财政政策的旗帜下，2004年的预算安排已经进行了旨在降低扩张力度的少许调整。”比如，今年安排的3198亿赤字，相对于今年的GDP而言，赤字率肯定会比去年下降；更重要的是，长期建设国债资金的投向，由过去主要用于重点建设项目扩展，转为在建重点工程项目的后续投入、公共项目的欠账填补或亟待进行的重大改革举措等。
提法虽然还比较慎重，但积极的财政政策基本上已经功成身退了。
通胀压力助积极财政政策转型“一臂之力”
为了拉动内需、培育新一轮经济增长周期，从1998年开始，我国开始采取积极的财政政策。至2003年，6年间共发行长期建设国债8000亿元，测算拉动形成投资总规模3.5万多亿元。与此同时，我国的赤字规模也在不断扩大，近三年来赤字规模连续三年突破3000亿元，2002年及2003年财政赤字连续两年达到3198亿元，创下了新中国成立以来的两个并列的高峰。对此，中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇曾指出，通过政府投资的拉动，最终刺激民间消费和投资需求，是实施积极财政政策的初衷。在过去的5、6年里，积极财政政策为GDP的增长贡献了将近两个百分点，可以说，如果没有当初的积极财政政策，就不会有今天中国经济形势的总体面貌。但是，积极财政政策的副作用也开始显现出来。目前我国已经累积了2万多亿元的国债规模，财政整体风险正在提高。
当然，最终迫使积极财政政策转型的还是日益高涨的通胀压力。根据国家统计局公布的数据显示，9月份，居民消费物价水平同比上涨5.2%，只比上个月回落了0.1个百分点，已经连续3个月超过警戒线。社会消费品零售总额前三季度则增长了13%，其中后几个月还有增幅扩大的趋势，9月份甚至达到了14%。为此，国家陆续出台了包括紧缩银根、限制重点行业投资、上调银行存贷款利率等一系列宏观调控政策。而在这种情况下，积极的、扩张性的财政政策不转型退出，货币政策执行的效率势必将被大大削弱。从世界各国的实践经验看，扩张或紧缩性的财政政策通常是一种临时性反经济周期的手段。因此，在运用财政政策调控宏观经济、刺激经济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。
