捍卫“天下粮仓”亟需农发行突破改革瓶颈
2005-12-12 10:07:47
今年7月份在安徽省进行的粮食部门审计工作中，审查出一系列的问题，如粮食企业多年来存在的粮食库存账与实际不符，擅自销售陈化粮造成大量亏损挂账等。通过审查，我们明白一个事实：国有粮食购销企业是中国“经济粮仓”中的最大硕鼠，它们创造的资金“黑洞”和目前仍处于提升阶段的“黑洞”创造能力是中国农业银行和农业发展银行改革和发展面临困境的终极原因……
审计揭开粮食购销企业资金黑洞
今年7月，审计风暴再次席卷安徽省粮食部门。此次审计力度前所未有，审计结果也是触目惊心。
这次审计揭示了我国粮食部门的五大问题：粮食企业多年来存在的粮食库存账与实际不符，库存管理亟待加强；擅自销售陈化粮，造成大量亏损挂账；挤占挪用收购资金现象比较普遍；部分企业虚购虚销，套取资金和财政补贴；资产、负债、损益不实，企业会计信息失真。
今年8月，吉林农发行在审计中惊现25亿信贷黑洞。此事源于2004年初国家粮食流通体制改革进程中的一次调查。
早在1999年3月，由国有粮食购销企业所“创造”的贷款坏账就已达2140亿元，最近六年来，由银行贷款损失、粮食储存过期以及“账实不符”等因素迭加，国有粮食企业所创造的资金“黑洞”已远远超过3000亿元。从目前看，由于该领域体制改革步伐滞后，这个窟窿还在继续扩大，许多国有粮食购销企业损害农民利益、糟蹋农发行资金的行为仍处于难以遏止状态。
粮食购销企业怎样成为“天下粮仓”中的硕鼠
根据调查，目前，国有粮食购销企业中的不良行为主要有以下几种：
1、用压级压价、减斤扣杂等手段盘剥农民
许多国有粮库在收购粮食时主要采用两种手段盘剥农民：一是通过压低粮食等级来压价；二是用减斤扣杂的办法，即使农民送来的粮食的水分、杂质都达到国家标准，粮库也会毫无道理地强硬扣除总重量的8%，这样，若小麦价格每公斤1.36元，农民卖1吨小麦被扣的应得收入就达1088元之多。
2、抛陈除新，滚动取利
农业发展银行是国有粮食购销企业的单一债权人，因此，按国家政策对国有粮库的存粮轮换执行着监督职能。农发行已规定：凡国有粮库销售轮换粮食比如说小麦，一定要报请当地农发行批准，先填写销售申请单获批准后方可销售，但国有粮食所(库)的实际做法却是：(1)在价格上高销低报，隐瞒利润。(2)采取不申报轮换的办法私自销售。如果国有粮库的管理者看到收购价低而销售价又明显偏高时，他们就会先把库存小麦抛售，然后再收购补库。(3)每年收购小麦时国有粮库都按8%的比例扣杂扣水，这样，每个粮库每年都有数量可观的涨库粮食，这些涨库小麦私自卖掉后利润更是无须入账。
3、账目作假，虚假库存，应付检查
据调查，基层粮食所每到上级查库时都大体采用两种对策：一是与粮食加工企业签订虚假购销合同，制造粮食销出、货款未回、应收款增加的假象；二是借钱入账，检查过后再还回借款。这样，两种办法虽然简单却十分奏效，轻易就能应付库存检查。
4、利用垄断地位操纵价格
国有粮食购销企业作为一个具有垄断地位的利益集团常常会运用季节差价机会操纵价格的办法来为自身谋利。从全国情况看，农民的售粮时间主要在夏收和秋收后，农民这样做一是为了偿还借款和购买农用生产资料，二是为了尽快外出务工赚钱，许多国有粮食购销企业非常善于利用农民这种急于销售的心理弱点，用拖延时间的办法迫使农民低价售粮。
5、在与国有粮食购销企业的博弈中，农发行常常吃亏
国有粮食购销企业的博弈对象有三：(1)粮农；(2)粮食加工企业；(3)农业发展银行。
在这三个博弈对象中，农发行是国有粮食购销企业的主要算计对象。实际上国有粮食购销企业对农发行的贷款还本付息应当毫无困难。但这些企业中的大多数都抱着有钱不还的态度，为逃避农发行对售粮款的回收监督，不少国有粮库在售粮给民营加工企业时常常拒绝收取支票而干脆索要现金，这在许多粮食主产省中的国有粮食购销企业中已成为屡见不鲜的现象。售粮大量收取现金，收取的现金常常成为“迷失的货币”，这样，我们就不难理解为什么农发行的工作人员态度越来越认真，但粮食贷款的不良率却始终居高不下了。
利益冲突使国有粮食购销系统重组陷入困境
国有粮食购销系统之所以会存在前述种种问题，根子在于这个系统具有“为农民服务”、“保障粮食安全”以及所谓“发挥主渠道作用”的特殊地位，这种地位的特殊性使得中央政府和地方政府都对其施行了超出一般行业国有企业的特殊保护政策，保护的结果当然也就使得国有粮食购销企业恃宠而骄，管理混乱、缺少约束、“跑冒滴漏”等国有企业的弊端因而在这一系统能发挥到极致。
应当说，决策层早已注意到了国有粮食购销系统存在的严重问题，近几年开始推广的“安徽经验”(是指对现有国有粮食购销企业进行裁并、重组和股份制改革)，目的就是要对国有粮食购销企业进行重组和改造。
但是，这在各粮食主产区推行起来仍显得十分不顺利。原因在于各地省市县政府没有财力或有钱也不愿意拿出用以解决国有粮食企业下岗职工的安置问题。但是，更深层的原因是这场改革将触动国有粮食购销系统的相关利益者的既得利益，各地粮食主管部门及其下属粮库成为改革的最大阻挠者。
因此，分析认为，这场事关“天下粮仓”的改革，应从粮食系统的债权人——农发行开始，并以此促进粮食系统的重组，或许可以收到一定的效果。
以民营化促进粮食系统改革
国有粮食购销企业本身存在的各种问题根子就在于它们实际上是因为“国有国营”性质、拥有“发挥主渠道”作用的特殊地位恃宠而骄。所以，解决这个问题的根本办法就在于在“安徽经验”的基础上推行更为彻底的改革模式。因此，最佳的思路就是：以农发行为牵头单位，以民营粮食加工企业为运作主体首先对粮食购销系统进行大刀阔斧的民营化改革。其具体思路为：
第一，基于国有粮食购销企业已对农发行巨额负债这一现实，可用债转股的方式确立农发行对全国省以下粮食购销企业的资产所有权、处置权和财务监督权。
第二，对省级粮食购销企业可进行股份制改革，对县以下粮食购销企业的资产或经营权当以民营粮食加工企业为投资对象进行出售。
第三，对于买断国有粮食购销企业股权或经营权的粮食加工企业，农发行可以将原来的递延债权转化为股权并用战略合作协议的方式对那些参与改制的新投资者在资金供给上给予额度支持，在财务上履行账目监督和现金管理职能，在企业技术改造和扩大订单农业比重上给予业务指导。同时，各地也可以根据具体情况，由接手国有粮库的粮食加工企业承担相当一部分对农发行的债务。这样，既可以减少存量不良金融资产，又可以极大降低农发行增量贷款风险。
第四，各地粮食局作为当地政府的一个部门，在粮食购销企业进行民营化改造后可重新做职能定位，如对民营粮食购销企业进行业务指导、供销行为监督、储粮质量检验监管、农民投诉受理、订单农业推广、市场信息分析、储粮技术人员培训，等等。对这类业务中的市场化服务可进行一些合理收费，这样，原来国有粮食购销企业彻底改制后粮食管理部门的利益损失也会部分地得到补偿。
农发行自身改革是最终解决“天下粮仓”亏空的保障
分析员认为，除了上述农发行通过债转股方式促进粮食购销系统的重组之外，其自身经营外部环境的改善和内部管理水平的提升，也是取得改革胜利的重要保障。为此，需要进行以下改革：
第一，构建良好的外部环境，为农发行改革发展创造条件。
首先是尽快制定《农业政策性银行法》，明确农发行的法律地位、权利和义务，进一步理顺农发行与各级政府、财政、中央银行、银监会、商业银行的关系，保证农发行作为独立法人，独立核算、自主保本经营、企业化管理。其次，健全社会保障体系，建立农发行现代银行制度，实行企业化管理，创造良好的社会环境基础。第三，强化地方首长负责制，政府部门要真正关心支持农发行，做到不干预，并力保有库存保证的贷款不出现新的不良贷款。第四，赋予农发行相应的权利，如增加对恶意逃废债务、随意挤挪收购资金，造成贷款损失的有关责任人的监督处罚权等，以确保各项政策目标的实现。
第二，推进管理机制创新，构建现代银行制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，围绕把农发行办成“经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进，具有较强政策执行能力的政策性银行”办行目标，进一步深化改革，不断推进农发行的现代企业制度建设。
