公权与私权的平衡点在于透明的行政体制

2005-12-28 11:43:46    

一个人从出生申报户口开始，就离不开与行政机关打交道。行政机关拥有哪些强制措施？如何防止这些强制措施被滥用？在强大的行政权力面前，如何保护普通百姓的合法权益？在百姓维权意识日益强烈的今天，这些都已成为社会关注的热点话题。继行政处罚法、行政许可法出台之后，作为规范政府行政行为立法三部曲之三的行政强制法草案，于12月24日首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议。如何在行政权力与百姓权利之间寻求最佳平衡点，成为这部草案面临的最大问题……

约束行政机关最大程度体现以人为本

“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”……行政强制法草案中的许多看似不起眼的表述，却让人心有所动。

分析认为，草案的这些规定凸现了人文关怀。行政强制法草案规定强制措施和强制执行，规范了行政行为，防止了行政机关公共权力的滥用，对公民权利是重要的保障。总体来看，草案全文充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念：

“未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制”——这体现了行政强制措施应当遵循的法定原则；

“实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度”——这体现了行政强制措施应当遵循的适当原则；

“实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施”——这体现了行政强制措施应当遵循的不得滥用原则；

“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解”——这体现了行政强制措施应当遵循的和解原则。

另外，草案还提出，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩，应当事先进行督促和催告等。这些规定都是文明执法、尊重百姓的体现。

在行政行为中，行政强制要用国家机器的强力直接干预公民的权利义务，是很严厉的一种手段。国家行政学院教授应松年表示，行政强制制度能够正确运用，令行禁止，就能保证有良好的法治秩序；反之，行使不当，将给公民、法人和其他组织带来巨大损害，影响政府形象。

正因如此，草案在作出原则性规定之外，还注重对行政机关具体行为作出约束，以防止出现滥用行政权力损害百姓正当权益的现象。

“过去在不少农村地区征收各种税费时，如果农民没有按时缴纳，行政人员往往会到家里去扣押粮食、牵牛牵羊，擅自拿公民的个人财产抵缴。针对这种现象，草案规定，实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费。”全国人大常委会法工委有关负责人举例说，“在一些地方，行政机关往往采取‘抄摊’方式取缔无照经营，影响了政府在百姓心中的形象。现在草案对这种野蛮执法方式明确说‘不’，规定在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品。”

明确行政强制授权 防止“政出多门”之乱

扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……在我国，目前带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段，居然有200多种称呼。

分析认为，名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。哪些机关可以设置行政强制，哪些机关有权实施强制措施，行政机关实施强制措施的权限到底有多大，对于这些重大问题，目前我国缺少相应的规范，导致行政强制既“滥”又“乱”。

专家表示，采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。“否则，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施。这最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。”

针对行政强制过“滥”过“乱”的问题，行政强制法草案明确规定了行政强制的设定权：行政强制由法律设定；如果没有法律设定的，行政法规和地方性法规可以依照权限设定查封和扣押。

全国人大常委会法工委有关负责人指出，“这等于划下了一道线，明确了什么部门能够制定什么层次的行政强制措施。”

行政强制必须遵循程序防止片面追求“行政效率”

对许多地方来说，拆除违章建筑，既是百姓反映强烈又是政府感到头痛的问题。对这一现象进行过深入调研的一位专家分析说，问题的关键在于许多地方政府部门重目标轻方法、重结果轻程序，甚至不顾群众生活难题，强行搞突击拆迁，甚至不惜与拆迁户发生直接冲突，引发了大量群众上访和行政诉讼。

“这种行政强制执行方式不可取，因为它虽然表面上见效快，却违反了法律程序，违背了依法行政的精神。”这位专家表示，“制定行政强制法，是应该要求具有行政强制权力的机关严格按照法定程序来履行职责。”

正因如此，行政强制法草案对行政强制措施和强制执行的程序作出了明确规范。比如，草案对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序：进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书；对人身自由当场进行强制措施，必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点；在紧急情况下当场采取行政强制措施，进入公民住宅、限制公民人身自由的，应当在返回行政机关后6小时内补办手续。

分析认为，既然法律赋予了行政机关的行政强制权，那么就需要对强制权的实施加以控制，对其实施的程序加以明确、细化。最终的目的，是要在行政效率和百姓权益之间寻找一个适当的平衡点。”

削减行政权利并不是“完全市场化”

诚然，作为一个转轨时期的国家，祛除行政力量对微观经济活动的过度参与，释放市场自身的力量，是改革和制度完善的主要任务之一。但这是一个庞大的系统工程，需要系统解决，不能够单打一，搞一厢情愿。首先，应当循序渐进地分离政府的行政权力。健全市场自律组织、中介组织、民间组织等，把一部分行政权力转移给它们。同时，政府裁员“瘦身”，缩减过度的行政权力。政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，减少和规范行政审批等，都属于这一范畴。

其次，区分行政权力中的公共管理权力和市场参与替代权力。比如针对铁矿石价格过高、钢铁等行业严重重复建设、股市过分低迷危害金融稳定等，行政权力参与进去，替代缺失的市场力量，有时是必要的甚至是极其必要的。行政权力尽管不宜在此过程中获得分配，但如果客观上受益，应予以豁免。

第三，削减过度的行政权力，应当与改革行政人员薪酬体系相一致。共产党人以奉献为本，不能与民争利；是否能够为公众利益牺牲个人利益，是考验有无党性的重要标准。但是，如果行政人员的收入与同等社会阶层成员的收入落差过大，行政权力参与或者“曲线参与”微观经济活动和分配的动机就大为增强，甚至会有禁不止。

因此，既要讲党性，严格党纪和公务员纪律，坚决防范和打击腐败行为，也要按照“全体人民共享改革发展成果”的原则，充分考虑行政人员的分配问题，治标治本兼顾。这是税收政策之外的又一个制度设计问题。

第四，行政权力完全撤出微观经济活动是不可能的，对此要有清醒地认识。现代国家的重要功能之一就是干预经济。政府的活动靠财政支撑，随着政府干预程度的加深，政府的规模扩大，政府的活动范围加大。公共经济成为整个经济中的一个重要组成部分，自然不能回避参与微观经济活动。

第五，加强政府和市场经济主体各自功能定位和相互协调互动等全方位的理论和实证研究，以指导改革开放实践。特别要研究人口素质和规模、制度传统、民族性格、文化等因素的影响。

最为重要的，是提高涉及公共事务信息的透明度。阳光是最好的消毒剂，无论走哪一条改革路径，都是适用的。