民企“外资化”须引起政策与监管反思

2005-11-02 11:37:55    

11月上旬，英属维尔京群岛财政部长Hon. Ronnie kelton将首次来华进行访问，在“巨额国民财富流失‘黑洞’”的指责声中，此次访问定将牵动众多民企敏感的神经……

Ronnie kelton中国行意在政策摸底

近些年国内众多民企借道英属维尔京等国际避税地（又称“离岸金融中心”）纷纷“外资化”，摇身变为“境外企业”后转而收购境内企业。这引发了国内对其成“巨额国民财富流失‘黑洞’”的指责，国内相关监管部门连续出台政策进行规范。但国内相关政策摇摆不定，民企“外资化”前景并不明朗。因此，对中国相关政策进行“摸底”，进而判断对己之影响，就成为Hon. Ronnie kelton此行的实质原因。

而对国内众多民企而言，对于民企“外资化”政府究竟如何定性，最终采取什么样的明确政策，无疑会对切身利益产生重大影响。

外汇局重启红筹通道

国家外汇管理局的一纸新规终于重启了封闭达半年之久的“红筹通道”。这是外汇局在10个月内对境内企业境外投融资管理办法的第三次调整。

10月23日，国家外汇管理局对外发布《关于境内居民通过境外特殊目的公司境外融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》》（即“75号文”）。该文件明确，允许境内居民（包括法人和自然人）可以特殊目的公司的形式设立境外融资平台，无须经过外汇管理部门批准，但需进行备案。这实际上是认可了民企“外资化”、“小红筹”的合法地位。

国家外管局一位官员指出，“75号文”与“11号文”、“29号文”相比“是个退让”。这位官员说，按照后二者的规定，民企“外资化”、“小红筹”要经过外汇管理部门审批，但现在是“只要地方政府和相关部门批准了，外管局就不拦”。

民企上演资本市场“乾坤大挪移”

近年来，借道英属维尔京群岛等国际避税岛设立壳公司，再将境内企业资产注入壳公司，进一步寻求海外上市，似已成为国内民营企业的一种风潮。根据市场公开报道初步统计，迄今已有270多家民营企业通过“小红筹”海外上市。

这种民企“外资化”的运动，即民企通过在国际避税岛设立壳公司变身外商企业，实现间接海外上市已有多年历史。

资产权益转移：绕过政策壁垒

由于直接换股的做法并不为监管部门所普遍接受，民企股东往往采取以下更加稳妥的步骤和方式将境内资产权益转移给离岸壳公司：

本人设立的境外壳公司A与本人签订转股协议，将本人所控制的境内企业资产权益转让给壳公司；商务主管部门批准转股协议后，境内企业变更为外商投资企业，外资来源地为维尔京群岛等自由岛；壳公司A将所获得的股权作抵押向境外机构融资，融资产生的债务由壳公司A的上＿级壳公司B承担；将融资款汇入境内，履行转股收汇手续，办理转股收汇外资外汇登记，获得合法的资产权益汇出渠道；壳公司A境外上市，境内企业向壳公司A支付利润，壳公司A向壳公司B支付利润，壳公司B偿还境外融资。壳公司A将筹集到的资金以外商投资或外债的方式投入境内企业使用。

资产评估：提供资本外流空间

根据《国有资产评估管理办法》和《资产评估准则一基本准则》，境内企业所依据的资产评估方法有市场法、收益法和成本法三种，但在我国资产评估的操作实践中，成本法一统天下，绝大部分企业资产评估报告都是围绕企业净资产值上下不超过5%而得出评估结论；政府有关部门的审批似乎也默认了资产评估的这一操作实践，只要境内企业股权的转让价值不低于净资产值，股权转让审批就可顺利予以通过。

境外发达市场经济体大都采取市场法评估企业价值，没有专门的资产评估报告，但每个投资者都可按照当地证券市场类似企业的市盈率估算出目标企业的大致价值。与成本法截然不同的是，市场法更加看重企业的成长性和远期盈利能力，对企业的净资产规模并不重视，所以一家拟转移资产到境外上市的境内企业，如果盈利能力足够强，其在境内和境外的资产评估价值将会出现巨大差异，境内企业股东利用这一差异可以轻易将资产转移出境，民营企业外资化运动即源起于此。

如果国内民营企业资产向海外进行等价转移，并不构成国民财富的流失。只有当转移并不等价时，才构成国民财富的流失。民企轰轰烈烈“外资化”运动，恰恰是以不等价收购为主要手段，从而招致“国民财富流失‘黑洞’”的指责。

民企“外资化”的政策反思

大量民企“外资化”现象的背后，暴露出一些深层次的制度性问题。

税收政策歧视

除了“三减两免半”的外资企业所得税优惠外，我国对特定地区、行业、项目的外商投资企业规定了十分详细、不同层级的减免税政策，采取减征、免征以及退税等优惠方式，涉及企业所得税、增值税、关税、城市维护建设税、耕地占用税以及外国人个人所得税等多个税种。全面的税收优惠政策直接导致外商投资企业的实际可执行有效税率大幅降低，据测算，经济特区和沿海经济技术开发区的外商投资企业所得税实际有效税率只有5%左右。一般情况下，成为外商投资企业就意味着企业所得税获两年免除，两年后所得税率为10%或15%，甚至更低。

民营融资难题

资金短缺一直以来是民营企业持续发展的瓶颈。按照现在流行的“投注差”限额外债管理政策，外商投资企业可以在投注差的范围内自主决定对外借债规模；也可以在借款指标内以国外的信用证或外汇等作担保在国内银行贷款；即使没有国外的融资渠道，外商投资企业的规模、技术、资信等总体状况也优于中小民营企业，更容易取得国内银行的贷款支持。客观上不平等的境遇迫使大量民营企业寻求海外上市之路。

行业门槛限制

目前，国家对外商投资企业已经形成了一套比较完备的管理、服务、财产保护和统计考核指标体系。相比之下，民营企业在一些地方似乎一直游离于系统管理和服务体系之外。民营企业在获取政务信息、市场准入以及缴纳税费等方面没有得到有效的服务。有关调查表明，民营企业受规模、经营期限、资信证明等方面的限制，在多个行业或领域仍存在着程度不同的准入障碍。

与政绩挂钩之祸

对外资的普遍渴求心理使招商引资的数量成为衡量一个地方政府政绩的重要标准。很多地方政府把招商引资作为一项工作任务层层下达给各个政府部门，并对引资成效好的部门及干部个人给予奖励，以至于个别地方出现了监管部门、金融机构以及企业共同造假的情况。

遏制民企外资化还需“堵疏结合”

根据美国、法国等国家对返程投资实行“长臂监管”的方式，“严堵”应成为遏制民企“外资化”运动的应有题中之意。专家建议，一方面，对境内居民境外投资的监管，在充分借鉴发达国家经验的基础上，尽快出台、完善相关规则，防范资产转移过程中国民财富的流失。另一方面，调整外资确认标准，将目前的注册地原则改为“实际控制人”原则。

在“严堵”同时，还要进行“疏导”，从根源上削弱民企“外资化”的内在动机。

专家认为，包括民营企业在内的内资企业之所以选择外流离岸金融中心，主要动机除转移资产、非法洗钱外，还有曲线海外上市、国内资本曲线获得与外商相同的待遇、避税等因素。假如国家政策不发生重大改变，预计离岸金融中心与中国之间的跨境资本流动规模将持续增长。

另外，从投融资、税收、审批、土地等方面，减少直至取消对外资的超国民待遇，着力解决民营企业税赋不公、融资难的问题，营造平等竞争的市场环境，可从根本上削弱民营企业“外资化”的动机。

同时也应看到，民企“外资化”背后也有一定的合理因素。专家认为，国内资本市场不完善，企业价值发现功能不足，境内企业发展无法获得上市融资的机会，管道极其狭窄；即使在国内有上市机会，其融得的资金也大大低于在国外资本市场的融资额。

“小红筹”中不等价收购成立的直接原因，在于境内企业资产评估是“成本法”一统天下。绝大部分企业资产评估报告都是围绕企业净资产值上下不超过5%进行评估，政府有关部门的审批也默认了这一操作实践，只要境内企业股权转让价值不低于净资产价值，审批就可顺利通过。但在境外发达市场，是以企业盈利折现算出企业的市场价值。这种评估标准的差异，其背后深层原因是境内外资本市场发展程度、企业价值发现功能的巨大差别。因此，有序放开国内资本市场，使资本市场尽快回归其配置资源、价值发现的本来功能，让民营企业在国内也有同样的发展空间，才是遏制民企‘外资化’的治本之策。