户籍制度改革任重而道远
2005-11-04 09:43:18
日前，公安部副部长刘金国在中央综治办召开的流动人口会议上披露，公安部拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。这一消息，无疑再次激起人们对户籍制度改革的期望……
统一户籍制度旨在消除城乡二元结构
近日，公安部副部长刘金国透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。
首先，改革20多年来，中国在取得巨大经济成就的同时，也形成了越来越严重的经济发展不均衡的现象，随之而来的便是居民收入差距的拉大。这其中最为突出的便是城乡经济发展的失衡和城乡收入差距的急剧扩大。
其次，统一的户籍制度，有利于建立一个更为现代且有效的社会控制机制。由于户籍身份上的限制，城市中的流动人口始终没有被纳入有效的城市行政管理体系当中，往往造成管理上的短期行为和部门之间的扯皮，甚至出现了严重有悖公民权利的收容遣送制度。
第三，从更为长远的社会发展角度来看，统一的城乡户籍管理制度将有效地根除因城乡身份差异造成的社会歧视。
最后，中国以往实行的失业率统计方法只包括了城市注册的失业人口，而没有涵盖广大来自农村的城市流动人口。因此，统计上来的数据对于进一步的政策制定和理论研究具有很大误导性。
“城市病”恐慌症大可不必
现在的问题是，虽然对户籍制度改革的目标达成了共识，但大多数城市管理者从方便管理的角度出发，不希望户籍制度一下子放开，他们经常提到的两个理由是，过早放开城市户籍会出现“城市病”，并挤压城市人口就业机会。
从世界城市的发展来看，随着人口的大量涌进，的确会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。事实上，防治“城市病”的最好药方，就是在人口自由流动中发展城市，提高城市管理水平。况且，在中国目前的状况下，很多“城市病”并不是放开城市户籍造成的，恰恰是农民进城后没有享受平等的国民待遇所致。再退一步而言，即使“城市病”无法解决，这也是城市化进程中必须付出的代价，比起公民的自由迁徙权来，“城市病”是第二位的因素。
挤压城市人口就业机会也一样。农民进城会加剧城市就业的竞争，但我们不能以此来限制农村劳动力进城。其实，农民进城本身将创造更多的就业机会，而不可能导致就业环境的恶化。
户籍制度改革，牵涉到自由迁徙的基本人权。从历史来看，我国直到新中国成立前，都一直没有城乡分割的二元户籍管理制度。新中国成立后直到1958年，也一度实行自由迁徙，历史已经证明，没有户籍制度，并不会出什么大乱子。从国际范围来看，全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度，世界上其他国家和地区都普遍实行居住和迁徙自由，也没有因自由迁徙而引发什么乱子。
社会发展到今天，现有户籍制度的存在，在限制了人身自由、割裂了社会共识的同时，阻碍了社会的整合和良性运行，制约了人口城市化和现代化的进程。无论从制度的效率，还是从公平度来看，适应计划经济要求的户籍制度都与现代的社会发展格格不入。无论从历史还是现实来看，取消户籍限制，天不会塌下来。
打破城乡二元结构难度在户籍之外
众所周知，我国已经加入《世界人权宣言》，其中的第十三条第一款规定：“人人在各国境内自由迁徙和居住。”农村人到城市定居，这个地方的人到那个地方生活，这都是公民的应有权利，政府没有理由拿对待外国人的标准对待自己的同胞，更没有理由让公民永远“暂住”在自己家里。
从表面来看，取消户口界限其实是简单的：不过就是换个称谓而已嘛！比如，这几年，“农民改市民”的新闻一直闹得挺火热。这里“取消农业户口”啦，那里“统称城市居民”啦，可是，有几个是真正的“无农村无农民”了呢？
显然，要真正地取消户口限制，就要首先把户口还原成“登记管理”意义上的户口，必须剥离附着在一纸户口上的太多附加特权。比如报考公务员、报考外交官、大学生就业，等等。其实，每一个“取消”都对应着原来的一项户口特权，“取消”的有这么多，没有“取消”的又有多少呢？更重要的是，户口还联系着政府福利的发放。
如果我们能尽快给那些连“社会保障号”都没有的绝大部分公民发号，同时，在“中国公民”的统一标准下给每个保障号提供同样的福利，谁还会在乎自己叫“农民”还是叫“市民”呢？
要真正取消城乡户口界限有一定难度，最关键的就是城市的教育、就业、衣食住行等基础配套措施，对接纳农村人口准备不足。有些正在着手此项工作的公安方面坦言，还不能低估户籍放开可能会给城市管理造成更大的压力，乃至影响城市的稳定。另外，也有相关专家认为，过去城乡人口的观念差别必须转变，如果这些观念不改变，城乡人口之间的歧视和仇视等矛盾将会进一步升级。其次，城乡人口界限取消后，很多问题都会凸显出来。因此，政府在取消城乡人口界限之前，必须做好充分的问题预想以及相应的应对措施。
因此，真要打破城乡二元社会结构、大幅消解“三农”问题的压力，难度和着力点均在户籍之外。
打破城乡二元社会结构并非改革之目的，推进城市化，以尽可能短的时间让数亿农民变为市民，共享经济发展之成果，才是社会改革的根本目的所在。若上述观点合理，那么我们就该深入思考：市场经济条件下，真正阻碍农民变市民的障碍是什么？难道仅仅是城市对乡村的歧视及背后的既有利益格局难以打破？是城市容纳农民的基础设施、教育、福利保障跟不上？城乡户籍统一后，城乡二元社会结构真就那么容易打破？
就表象论，城市的“容纳度”大小关乎农民变市民的实际进程。可从率先拆“城墙”的石家庄市和湖州市（两市相继在2001年取消农民入城定居限制）这几年的实践看，“容纳度”不是个问题。事实是，几年下来，两市市民人口并未大量增加。农民变市民不同于进城“赶集”，亦不同于进城务工，而是定居。这才是问题的实质——阻碍农民变市民的根本障碍首先在于想做市民的农民有没有进城定居的头道本钱！
“头道本钱”所指，关节点有二：先得有相对稳定的工作；还得有一大笔购买商品房的资金。很显然，对多数渴望做市民的农民而言，稳定的工作和购房资金都还是奢望。也正因为如此，石家庄市和湖州市在率先勇敢地开放户籍后，并未出现先前有专家担心的城市“不堪重负”现象……
还有一类现象值得关注和剖析：改革开放以来，相当数量的先富农民已通过各种途径在城市买房定居（譬如据浙江方面的粗略统计，该省这些年少说有20万农村家庭已在上海市区定居），虽没市民的“名分”，子女读书什么的还须缴“借读费”之类，但七费八费包括“福利歧视”并未严重制约他（她）们在定居城市创业和生活。而且，这些成群的“市民”在农村老家也未放弃口粮田和承包地，因为那些撂荒或转租的农地一旦允许“上市交易”，就是另一笔可观的货币资产……
现有农地制度下，农地只是农民维持生存的生活基础。农地制度不作深度改革，农地就不可能成为农民的“迁徙基础”。另一方面，已经举家定居城市的农民也不肯自割身份“尾巴”。如此现状下，企图通过“统一城乡户籍”这一“纸面变化”而大量减少农民——从而收获农地集约化经营、减轻农村公益支出负担的双重之效，继而缓解整个“三农”矛盾是不够现实的，至少是过于理想化。
