只有政企分开才能彻底解决铁路融资难题
2006-01-19 10:07:55
据铁道部有关人士透露，广深铁路和大秦铁路的股份制改革试点已取得重要进展，将成为中国铁路路网公司国内上市的探路者。在中国铁路建设亟需大量资金的情况下，广深和大秦的上市无疑是一种很好的尝试。但问题是，如果铁道部不率先进行政企分开改革，上市到底会有多大效果……
上市本身已经没有问题
目前中国铁路建设每年的资金缺口超过500亿元。推动资产优质的铁路公司改制上市，是铁道部以市场化的方式寻找资金来源努力的一部分。为了具备上市条件，这两家公司已被列为铁路系统的“特区”，享有相当程度的自主权和独立性。
“只等股改结束，证监会一开闸，公司即可率先在A股上市。”广深铁路董秘办公室一位人士透露。20日，广深铁路将召开股东大会，就此寻求股东的批准和授权。
另据知情人士透露，在主承销商中金公司的协助下，大秦铁路也完成了上市的材料准备，并已向证监会提出发行A股的申请。大秦铁路计划筹资约50亿元，将用于偿还贷款及支付2005年扩能改造的费用。
但两家公司的上市不会一帆风顺，挡在前面最主要的绊脚石是：铁路路网企业不具备最为关键的定价权和调度权。即便经过股份制改造，也难以成为真正意义上独立运作的公司，在资产界定、收益核算等方面，还是由铁道部“统一安排”。广深铁路和大秦铁路探路A股市场，如何解决这个问题？
1996年，广深铁路在香港上市时，也曾因产权模糊而颇费周折。香港证券监管部门要求广深铁路划清与铁道部、母公司广州铁路集团之间的产权关系，保证上市主体的独立法人资格，并且要求它逐步实现清晰的独立核算，但是，在铁路系统多年实行的“管内归己，直通清算，系数调节”的收入清算体制下，广深铁路至今也没能完全实现独立核算。
广深铁路的终极投资主体是铁道部。羊城铁路公司广州至坪石段一旦被广深收购，也必须服从整个路网的调度指挥。因此，铁道部运输经济研究所原所长文力说，广深铁路虽然在香港上市，但只能说是相对独立的企业和市场法人。
铁路系统的现行清算方式是由铁道部对18个铁路局的收入进行交叉补贴，此举解决了铁路运输企业之间收入均衡的问题，但却在很大程度上扭曲了企业的真实成本和收入水平，使部分具有较高盈利能力的铁路企业无法获取真实收入，削弱甚至丧失了通过资本市场筹集资金的能力。
据悉，对于这些极为现实的体制性障碍，铁道部和发改委采取了对拟上市公司进行政策倾斜的方式，为铁路上市创造条件。
例如在定价方面，为使拟上市公司拥有良好的经济效益，铁道部允许这些公司适当上浮运价。大秦铁路1988年投产运营，3年后开始盈利，资产净利率为4%-10%，在全国铁路中名列前茅。之所以效益较好，一方面是因为运量增长持续稳定，更重要的另一方面则是因为享受了“新路新价”的政策。大秦线1998年运价为740元/万吨公里，为全路平均运价水平的两倍多。
在广深铁路收购广州至坪石段铁路的协议中，为使收益有所保障，广深铁路已向铁道部申请广州至坪石段铁路运价在目前收费的基础上调20%-50%。这一申请目前已得到铁道部的原则批准，正在等待发改委的最后审批。
上市不能从根本上解决铁路建设资金缺口
广深铁路和大秦铁路改制上市，似乎为铁路大规模融资打开了一条通道。按照铁道部高层的设想，广深铁路和大秦铁路上市融资是用铁路运输主业的增量改变存量的一种尝试，具有浓郁的试验色彩。如果成功，将在更大范围内推广；如果效果不理想，也不会对整个路网带来重大影响。
但问题是，这两条线路都属于铁路系统的优质资产，还享有政策的倾斜，因此注定不可能得到大面积的复制。这也表明，铁路建设需要的大规模投资仅用上市解决不了，必须进行投融资体系的整体改革。
之前，中国铁路建设主要依靠铁路建设基金和国家开发银行贷款。这使得铁路迄今长期债务已高达2000多亿元。尽管铁路试图吸收民间资本和外资，但是，由于铁路改制和融资的主体都是政府而非企业，运营调度和铁路定价两大权限也都掌握在铁道部和发改委手中，有意投资铁路的外资和民营资本难以获得话语权，盈利前景也难有保障，因此在介入时格外慎重。
在铁道部业已设定了5年投资1.25万亿元的宏大投资计划后，我国铁路投融资体制的改革显得更为迫切。国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣日前透露，国家发改委正着手设计铁路投融资体制改革方案，以使多路资金能顺利进入铁路。而汪鸣所在的单位，正是为国家发改委出台政策提供理论支持的科研机构。
2005年7月，铁道部首次宣布全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，允许、鼓励非公有制经济参与，为铁路投融资体制改革打开了政策缺口。但“光有政策许诺是不够的，社会资金进入需要一个合理的制度安排。”汪鸣表示，国家发改委要做的，就是为调动多路资金进入铁路设计一个可行的路径。
汪鸣同时表示，这个制度安排将类似于当初对公路融资改革方案的设计。我国高速公路建设，正是因为有了项目企业化、吸收社会资本进入、政府提供资本金支持等制度安排，才成功吸引了社会资金踊跃进入。
铁道部必须率先进行政企分开改革
不过，构想中的铁路投融资体制改革方案有一个重要的前提，那就是铁道部必须进行政企分开的改革。
实际上，在铁路投资引入民间资本和外资方面，铁道部和地方政府已经有不少的尝试和努力。如铁道部今年早些时候曾对外宣布，适当放宽限制条件，对国内非公有资本开放铁路建设领域、铁路运输领域、铁路运输装备制造领域、铁路多元经营领域。在铁路建设领域，将鼓励非公有资本以投资参股、项目融资以及合作、联营等方式，参与铁路基本建设。铁路运输领域允许非公有资本以合资、合作、联营及投资参股等方式，参与铁路货物和旅客运输经营；在条件具备的情况下，允许设立非公有资本控股或独资的铁路客货运企业。
然而，市场上应者寥寥。如山东省国资委6月初在香港招商时公布了境内6条铁路股权转让的计划，其中3条支线还抛出了外商可以独资的绣球。然而，地方政府吸引外商独资建设铁路实际还只是一厢情愿。在现行体制下，由于得不到由铁道部控制的铁路干线网络的支持，地方支线遭遇了“高调开幕、尴尬上演”的冷淡场面。此外，在安徽、浙江、吉林等地，铁路开放投资的改革都遭遇了尴尬。市场的反应是：“铁老大不改，地方铁路谁敢投资？”这些情况表明，市场要的不只是一种姿态，更需要能够保障他们的投资收益、减小他们投资风险的改革。
这种改革是什么呢？这是铁路体制的改革。如果铁路体制改革这一条件还不具备，铁路的其他改革将难有进展。
事实上，政府部门也认识到了这个问题。国家发改委交通司司长王庆云表示：“铁路制度创新的重要条件是政企分开，变政府包办为企业自我激励与政府规制约束。”在政企不分的体制下，铁道部集规则制订者、运动员、裁判员三种身份于一体，就不可能有市场的公平。这一看法点出了要害，铁路体制改革是投融资改革的前提条件，也是铁路系统众多改革成败的总阀门。
铁路体制改革最终必须“动产权”。如果产权问题不触及，任何其他管理形式上的改革、政策调整，都不会对其他资本有实质性的吸引。铁路系统的产权改革正如其他进入“深水区”的国企改革一样，产权改革是根本。
除了铁路产权改革之外，还有一个关键之处是，铁路企业的经营管理模式需要改革。根据目前的情况，即使外资或民间资本介入了铁路产权，但铁道部依然可以直接支配铁路企业经营，铁路企业没有独立的经营权，外资或民资进来之后将面临一系列问题，如不能行使自己的相应股份权利，无缘企业的经营发展，使投资利益无法得到保障，这也是铁路改革的特殊性所在。
从上一届政府到本届政府，铁路体制改革的推动和方案已经制定了多年，但铁路系统的大一统地位依旧，计划特色依旧，产权和管理体制情况依旧……在这种情况下，投资铁路就等于是投资风险，投融资缺口依然难以填充。有理由相信，管理层已经意识到了这个问题，铁路系统的投融资问题有可能取得突破。
