油价上涨考验政府市场化补贴机制
2006-03-29 09:20:14
经国务院批准，国家发展改革委决定自3月26日起，将汽油和柴油出厂价格每吨分别提高300元和200元，同时建立对部分弱势群体和公益性行业给予适当补贴的机制。国务院要求各地区、各有关部门采取有力措施，尽快将各项补贴措施落实到位……
国家发改委宣布适当提高成品油价格
经国务院批准，国家发展改革委决定自3月26日起，适当提高成品油价格水平，同时建立对部分弱势群体和公益性行业给予适当补贴的机制。
随着我国经济的持续快速发展，国内石油消费对外依存度不断提高。2003年以来，国际市场原油价格持续大幅度上涨。目前国内成品油价格大幅度低于国际市场价格，与原油价格严重倒挂，不利于调动炼油企业生产积极性、保障成品油市场供应和促进石油资源的节约，影响经济的平稳运行。鉴于上述情况，国家发展改革委通知，将汽油和柴油出厂价格每吨分别提高300元和200元。
为妥善处理国际市场油价持续走高及国内成品油调价的影响，国务院决定建立对部分弱势群体和公益性行业补贴的机制。补贴的对象包括：种粮农民，从事近海捕捞、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业，国有林业企业和林场苗圃，城市公交企业。对种粮农民，统筹考虑柴油、化肥等农业生产资料价格上涨的影响，通过综合直补予以补偿。农村道路客运经营者因油价上涨增加的支出，主要通过调整运价等措施消化，确有困难的也可以给予适当补贴。城市出租车司机因油价上涨增加的支出，各地将采取调整运价、加收燃油附加等措施疏导，同时清理整顿涉及出租汽车的收费，减轻出租车司机负担；近期上述措施难以到位的地区，也可以对出租车司机给予适当临时性补贴。
国务院要求各地区、各有关部门采取有力措施，尽快将各项补贴措施落实到位。各级价格主管部门要加强成品油价格监督检查，严厉打击造谣惑众、扰乱市场秩序的行为，维护成品油市场的稳定。
成品油价调整政策有亮点 油业市场改革应急行
国内成品油价格又涨了。不过，这次涨价与去年的历次涨价相比有一个亮点，就是政府宣布将对部分弱势群体和公益性行业给予补贴。
这种做法是明智的。去年，国内成品油价格共调整六次(五升一降)，价格猛涨，部分弱势群体和公益性行业受到较大冲击，尤其是出租车司机反应比较强烈。有些地方政府被迫出台补贴措施。此次中央政府决定扩大补贴面，对种粮农民将通过综合直补予以补偿，对消化确有困难地区的农村道路客运经营者，也将给予适当补贴。
其实在此之前，政府就已经因为成品油价格问题而发放补贴了，不过是发给了炼油企业。去年中央政府为了补偿中石化炼油业务的亏损，给予其100亿元补贴。政府此次决定向部分成品油消费者发放补贴，从公共政策角度讲更为合理一些。
不过，我们理解的《石油综合配套调价方案》，当不只是对部分群体和行业给予补贴。为了形成一个合理的价格体系，从而减轻政府补贴负担，必须对石油产业进行市场化改革。
当前的油价机制是根据1998年原油成品油流通体制改革和石油工业体制改革方案形成的。其最大特点是，三大国有垄断企业牢牢控制石油领域的上中下游，民营石油企业的生存空间被挤压到最低限度。因为垄断，政府又保留定价权力。而政府定价永远都不会反映资源的稀缺程度，所以这个成品油定价机制对最近几年的国际市场趋势没有作出及时而准确的反映。自从去年年中出现大面积油荒以来，从垄断企业到业内学者专家，几乎异口同声责备目前的成品油定价机制不合理。
从去年底开始，政府相关部门逐渐明确了上调成品油价格的决心。这一次成品油涨价，也许只是今年的第一次，未来还会有第二次、第三次。从目前各方面的信息可以看出，即使国际市场原油价格保持平稳，成品油价格也仍将提高，因为政府已经决定解决原油价格与成品油价格倒挂的问题。从表面上看，政府这样做并没有错。国际市场原油价格与国内成品油价格确实存在倒挂。问题是在谈论价格之前，首先要有市场。没有市场就没有价格，更谈不上什么价格倒挂，因为我们根本就没有一个准确的参照系。现在的国内石油部门恰恰没有市场。这个产业是高度垄断的，而且是最为僵硬的行政垄断。国内三大垄断集团控制了石油产业的几乎全部环节。在没有市场的前提下进行价格改革，恐怕很难得到预期的结果。
由于没有健全的市场主体，没有正常的竞争秩序，企业缺乏发现成本和消化成本的激励约束机制，放开价格的结果就是价格持续上涨。目前政府所安排的油市改革方案，也完全集中于价格改革，而基本没有涉及到市场构造与国有企业改革。事实上，近几年来，三大国有垄断石油企业的垄断地位不断从法律和政策上得到强化。这就可能导致这样的结果——那些拥有行政垄断权力的国有企业不断向政府施加压力，将自己庞大的、不合理的成本转嫁到价格上，推动成品油价格一次又一次上涨，而垄断企业仍然觉得不满意。
当垄断企业声称成品油价格与国际市场原油价格倒挂时，却故意不提一个基本事实:现在国产原油占两大石油企业原油来源一半以上，其开采成本不及国际油价一半，资源税仅为每吨8元至30元人民币，远低于国际水平。而以中国的低成本优势，国内炼油企业的炼油成本本来就应当低于国际水平。但因为居于垄断地位，两大巨头不可能将原油和炼油低成本优势体现在成品油价格上。相反，它有十足的热情膨胀自己的成本，借以推动价格上涨。
有关部门也许需要反思:在国内石油领域的市场秩序远未达到国际水准的情况下，追求成品油价格与国际接轨，是否合理？经济史已经证明，在放开市场、形成真正的竞争之前就匆忙进行价格改革，只会有利于垄断企业的特殊利益，而不利于公共利益。
油价上涨谁亏谁盈
众所周知，“涨价”是2005年国内石油市场最热门的关键词。与之相对应的则是：仅中石油一年就赚了1333.6亿，成为亚洲最赚钱的公司。而这还是在成品油价格较低，在炼油环节存在巨额亏损的情况下赚取的。现在，发改委一纸命令，成品油一夜之间就涨价若干，油企将由此获得怎样的利润可以想见——这部分利润，可谓发改委从全国消费者手里收钱，然后派发给石油企业的一个“大红包”。那么，对这个“大红包”，中石油中石化等石油国企将如何处理？
据报道，包括中石油、中石化在内的央企，虽年年都赚得盆满钵溢，却迄今仍未建立利润上缴机制，从1994年至今，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红。而中石油则一直保持稳定的派息政策：每年都把约45%的利润用于分红，一些海外大股东已经分别从中获利几十亿、上百亿港元(《每日经济新闻》3月22日)。那么，对本次因政策调整而近乎白捡的这个“大红包”，还是继续听由石油企业自肥，或者分红给其海外的诸大股东吗？——显然，如果对此问题没有一个清晰的解决方案，则成品油涨价或许就会造成国家资产的流失。
其次，成品油涨价是“一家欢乐万家愁”的事情。有统计显示，2003年国内石油公司通过涨价得到了300多亿元的利润，而社会为此付出的代价则高达2100亿元。可以想见，随着成品油价格继续攀升，社会为之付出的显性及隐性成本今后将更为惊人，正所谓“城门失火、殃及池鱼”，诸多行业将因此大受影响，那么，应该如何补偿那些无辜的“池鱼”？
还有就是，本次成品油涨价后，拟发放的那些补贴应该由谁埋单？《关于调整成品油价格的通知》要求：对种粮农民“通过综合直补予以补偿，具体方案由财政部另行公布”；各地要“研究并适当调整公路客运、农村道路客运价格和出租车运价，疏导成品油价格调整的影响。”——由这些要求可知，虽然“自调价之日起对石油开采企业销售国产原油征收特别收益金”，但主要的埋单者其实仍然是中央财政和社会。这相当于发改委为石油企业“点菜”，最后却要求中央财政和社会为其“埋单”，显然是很不妥当的。
从油价上涨看补贴机制构建
经济全球化程度加深的一个重要标志，就是国际市场与国内市场联系更紧密、影响更广泛。若国际市场石油价格发生较大波动，打个比方，像人打了个喷嚏，则我们就难免不受传染。既然国际油价持续上涨，则国内油价调高也在情理之中(若国际油价下调，我们似也应相应下调)。若再加上对国内因素的考虑，则此番成品油价格上调的理由应当比较充分。令人耳目一新的是，此番调价还伴随补贴政策的出台。
从消息来看，补贴的范围是比较明确的(部分弱势群体和公益性行业)，补贴的对象也是比较具体的(如种粮农民、城市公交出租车)，表达了对弱势群体与公益性行业的人文关怀。但关键的问题是，补贴政策如何尽快落实到位。
油价已经上涨，但补贴政策看起来还需要细化，因为滞后，补贴对象在一段时间内恐怕难以规避油价上涨带来的直接影响。比如，种粮农民是一个群体概念，是一个抽象的集合体，补贴的好处从抽象的群体落实到具体的个体身上，无疑需要时间；而资金的到位，可能更需要时间。有没有更好的办法，比如从时间和精确度等方面，提高补贴政策与涨价政策之间的平衡性和协调性，以遏制补贴政策的严重滞后效应？
补贴的透明度，同样是一个值得重视的问题。补贴政策的既定框架，比如补贴范围、补贴对象、补贴办法、补贴额度，是如何确定的？基于什么样的考虑？已有的补贴框架是否体现了比较充分的合理性和公平性？假设既定补贴框架的广泛性和正义性均无可置疑，但随后的落实过程同样需要透明。具体的补贴对象是如何确定的，经过哪些必需的认定程序，这些认定程序又是如何产生的？如何保证补贴资金按时足额发放到已经确认的具体补贴对象，未能做到按时足额发放将受到什么样的处置？倘若相关工作未达到补贴政策内在需要的公开透明，则以关怀弱势与公益为目的的补贴政策，也不是不可能导致新的不公。
补贴之所以称之为补贴，应不以增加第三方负担为前提。而从这次补贴的办法来看，所谓补贴，很可能只是暗示乃至鼓励补贴对象转嫁油价上涨成本的一个“政策依据”。比如，农村道路客运经营者因油价上涨增加的支出，主要通过调整运价等措施消化；又比如，城市出租车司机因油价上涨增加的支出，将采取调整运价等措施疏导。“调整运价”在此处即是“提高运价”，这一前提性设定，便是相关补贴对象可以也不得不转嫁油价上涨成本的约束性规定。问题是，倘若新增成本可以通过提高运价自行消化，相关行业开一个会，了不起再开一个价格听证会，运价就涨上去了，还要什么补贴政策呢？
在现代市场经济社会，对相关产业、行业和人群进行补贴是一种常态。而与这种常态的内在要求相比，与我们对国际市场价格联动的敏感相比，构建规范、公平、透明、高效的补贴机制还任重道远。
