城管问题成中国和谐社会构建一大死角

2007-02-07 09:14:23    

一贯关注全球性尖锐问题的英国《金融时报》近日特别刊文透视发生在中国北京的小商贩刺死城管执法人员的案件。我们看到英国《金融时报》表面上是分析中国小商贩的困难处境，事实上是在担心中国现有的城市管理体制的问题，尤其是近年来这种体制引发的诸多尖锐矛盾所带来的恶劣影响等。事实上，这种执法权使用不当导致的冲突一直是构建和谐的一个难点……

城市管理集中化源于收权、规范、高效

现代城管的前身是各种各样的城市中的行政执法部门，上个世纪90年代中后期以来，由于我国政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门，在实践中造成了制定一部法律法规，就设置一支执法队伍。在制定行政处罚法时，据有关调查，在一些地方，实施行政处罚的队伍超过100支，行政执法队伍臃肿，执法扰民现象严重，也造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，效率低下，甚至滋生腐败。而具体到北京，1995年，北京市集贸市场的总数已达1125个，达到历史最高点。而1996年前后，在北京城中，小商贩突然像雨后春笋一样冒了出来。

一边是社会转型和城市发展带来大量的闲散劳力从事着各种不符合规定的小商小贩的工作，另外一边是整个社会的种类行政执法队伍充斥大街，不但扰民，还带来许多负责社会影响。正是针对这种情况，中国开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，第16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1997年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是中国第一支城管队伍，截至目前，除了经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个城市开展此项工作。据初步统计，我国的城管队伍已经发展到几十万人。

从现代城管成立的过程来看我们了解到，其实成立城管就是解决两大问题，一是中国社会快速发展和转型所带来的城市发展和秩序管理问题，尤其是那些不属于公安机关等部门管理的范围，必须有所规范；另外一个就是当时中国已经暴露的比较严重的行政执法部门过多，权力乱用，效率低下，社会影响坏的情况。这种相对集约化管理城市的思路是没有错的，城管在现实生活中也确实发挥着一定的积极作用的，可是为什么城管成为社会矛盾的焦点？在有些地区甚至被与土匪划上等号？城市管理执法竞然产生的许多流血冲突，还因公殉职？

城管矛盾源于权力放大和缺乏监督

城管执法之所以成为社会矛盾的焦点，甚至成为某些城市的“污点”，其根本原因在于城管的监察和执法权力放大过快，而同时又缺乏相应的监督的约束，这两方面的因素让城管执法过程中的不良和负面的因素完全放大化，再加上媒体的炒作使得城管的问题成为今天这个位置。

据了解，1997年北京市宣武区的中国第一支城管监察大队成立时，只有5项职能，到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权，目前已经包括了13大类共285项行政处罚权。按照国务院的规定，城管执法的范围，主要是行使市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权，以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权，一般简称为“7＋1”。目前，不少城市的城管，已经突破了“7”的范围，向文化、旅游等行政执法领域延伸。

城管在不同的城市有不同的名称，比如说“割草队”指的并不是城管负责绿化除草，而是说城管只管罚款收钱，速度比割草机还快。这种城管的别称反映出来一个问题，那就是城管的工作方向正在走偏，城管的执法权力缺乏监督。从整体来讲，城管的执法权对于城市各个经营单位包括小商贩都是非常厉害的，城管部门已经成为继公安、工商、税务等强权部门后经营者不敢也不愿意得罪的部门了，这种现象本身就是不正常的。从个人来讲，城管给人印象最深的是街头的执法队，这些执法人员来源多样，背景复杂，本身就掺杂着许多素质低下、贪欲很强的人，再加上部分城市官员认为城管的工作比较简单，缺乏正规的培训与约束，造成了城管在广大人民心中非常不好的印象。

解决城管问题关键在于转变城市发展和管理思路

权力过大和缺乏监督只是城管矛盾的表象，而造成这一现象的根本原因就是中国的城市发展和管理思路。按照有关专家的说法，中国城管队伍在执法依据上不存在问题。一是，主体依法定程序设立，主体合法。二是，行政处罚权的调整，法律授权非常充分。三是，实施行政处罚的法律依据是明确的、具体的、充分的。不过我们认为，合法不代表完全合理。套用老百姓的说法就是：看你是不是人，主要是看你是否办人事，而不是长得像人！城管执法从理论依据上绝对没有问题，矛盾都体现在具体的执法过程当中。而这些矛盾除了因为素质和当时环境所引发的变数之外，我们的整体城市发展和管理思路也需要深刻检讨一下。

我们在国家的整体发展上都承认区域差别和先进与落后的考虑，那么我们在城市管理上就一定要追求整齐划一？尤其是在我们现在的发展水平，实际上，城市管理中很多矛盾不断激化升级，和我们在城市管理上片面地追求整齐划一、片面地追求所谓的一尘不染有关系。我们现在的城市管理基本上都是采取堵的方式，只要是无照商贩就全部取缔，不要在这个区域内出现，至于这里的居民是不是需要这种服务，这些商贩的生存问题，都不在考虑之列。这样的话，大家实际上感觉到生活不方便了。从我国目前经济发展的水平来看，数以亿计的下岗失业职工和农村剩余劳动力的生存都是问题，如果管理者的目标定得不恰当，最后实际的结果就是，城管在执行最末端的行政处罚权时遭到暴力抗法。

我们常强调的是“以人为本”和“科学发展观”，既然以人为本，那是为了照顾那些有实际需要但又达不到目前城市管理要求的人的标准来划定（降低）城市管理的标准呢，还是要忽视人本身的差异和需求，单纯地追求所谓的城市管理和发展目标呢？如果是追求后者，对于那些达不到要求的，你是帮助他提高呢，还是强制他消失呢？正如民间草根所比喻的那样（虽然并不太贴切）：让建设部长和各级官员像老百姓一样自己掏钱排除购房，那么中国就没有这么严重的楼市问题；让交通部长和各级官员自己坐公交上下班，那么中国就没有这么严重的交通发展问题了。难道只有让城市管理者体会一下普通民众的心情需求他们才会制定出“以人为本”的城市管理政策出来吗？