国际经验能否破解中国煤炭安全生产危局
2007-04-03 10:21:26
3月是新年后矿难的第一个高发期，全国各地频发矿难背后除了深刻的体制之责、当下的官煤勾结，更有着安全监管部门“后发制人”的工作失职。与以往不同的是，3月联合国开发计划署对我国煤矿安全生产的介入让人看到了与以往不同的另一种希望……
煤炭行业的“血光三月”
3月是煤炭行业新年恢复生产的第一个月，也是煤矿春季生产高峰的开始，所以也注定是矿难的第一个高发期。伴随3月开始的有两个生产指标，一个是煤炭生产指标，一个是矿难死亡人数指标。中国的制度弊病决定第一个指标的超额完成往往带来第二个指标的超出控制。
2007年的3月照例的让人悲痛。其中有辽宁阜新“3•18”重大煤矿瓦斯事故，18日发生在阜新市东梁镇东方一矿6人死亡、10人重伤的瓦斯爆炸，是因这个矿在停产期间违规组织生产，放炮采煤时操作不当引起的；3月10日，辽宁省抚顺矿业集团老虎台矿发生透水，22人遇难、7人下落不明；6日，湖南省邵阳市邵东县宏发煤矿违法生产导致瓦斯爆炸，造成15人遇难。3月27日2时28分发生的贵州水城矿业集团公司汪家寨煤矿煤与瓦斯突出事故在这次事故中失踪的10名矿工已全部遇难。各地一起起的矿难事故中，最能引起人们关注的是山西临汾3月发生3起矿难，35名官员被的直接问责，这些官员被“免职”或“建议免职”，另外还有两名工作人员被开除。
3月临汾市接连发生的3起矿难首先是3月14日14时，洪洞县明姜镇圣王沟一个“黑口子”发生透水事故，导致3人死亡；3月16日15时，乡宁县西坡镇硬家沟煤矿二坑口非法生产发生顶板事故，导致3人死亡；3月28日11时30分左右，尧都区一平垣乡余家岭煤矿在6证过期的情况下，组织非法生产导致局部瓦斯爆炸，造成26人死亡。
如果再加上去年11月26日临汾尧都区发生的一起导致24人遇难的煤矿瓦斯爆炸事故，在短短几个月内，临汾市接连发生了4起矿难，共造成56人死亡。
而临汾矿难频发的原因恐怕是其他矿难发生的共同原因：除了矿主利欲熏心、草菅人命外，各级官员和安全监管人员责任不落实、管理不到位，都是矿难频发的重要因素。而且，事故背后还存在着失职渎职、权钱交易和“官煤”勾结等问题。
相关部门“向后看”的安全监管
面对灾难，痛定思痛，痛何如哉？在惯例一样的对矿难的悲痛和反思之后，人们关注的重点是政府部门在煤炭生产这个领域，做了哪些事情，安全监管部门对国有大型煤炭企业和众多“小煤窑”的监督工作做的如何？
研究员注意到，31日“血光三月”之末，国家煤矿安全监察局局长赵铁锤在北京听取河南省渑池县天池镇兴安煤矿“二•二”特大火灾事故调查情况汇报。
这是今年2月2日，河南省三门峡市渑池县天池镇兴安煤矿井下发生的特大火灾事故，共造成了二十四人死亡、一人受伤。事故发生后，该矿隐瞒死亡人数，只上报死亡七人。随后，河南省煤矿安全监察局同省、市有关部门组了成渑池县天池镇兴安煤矿“二•二”特大火灾事故联合调查组，对此事故进行彻底清查并上交了调查报告。
3月29日上午，国家煤矿安全监察局机关全体干部专题学习了《煤矿安全生产“十一五”规划》。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤主持学习会并讲话，国家煤矿安全监察局副局长彭建勋参加了学习，《煤矿安全生产“十一五”规划》起草组有关负责人作了辅导报告。赵铁锤在讲话中指出，去年8月份以来，国务院办公厅、国家发展改革委和安全监管总局分别印发了《安全生产“十一五”规划》、《煤炭工业发展“十一五”规划》和《煤矿安全生产“十一五”规划》。这次学习会目的就是让大家进一步坚定"安全发展"的理念，进一步把握当前煤炭工业发展和煤矿安全工作面临的形势与有利条件，“十一五”期间煤炭工业的发展方向，以及煤矿安全生产的目标、任务和政策措施等。
如此等等，研究员认为，正是国家安全监察部门这种“向后看”的工作属性，助长了矿难发生的风险。回往矿难事故总有惊人相似的一幕：每一次矿难都会在当地领导层和国家安全监管部门引起极大的震动，伴随而来行动无一例外是从事故中吸取教训，责令当地所有煤矿一律停产整顿。既然停产整顿可以遏制矿难事故，为何不在矿难事故发生之前就进行呢？这种“后发制人”的工作行为应该算是安全监察部门的煤矿安全生产指数“不达标”吧。
矿难频发体制之责
固然，应该承认采矿是一项高风险的职业，特别是我国煤矿本身的开采难度在世界平均水平之上。但在中国，这个风险远超出正常应有的水平。我国目前产煤百万吨死亡率接近4（在产煤大国中，美国百万吨死亡率为0.04，俄罗斯为0.34，南非为0.13），远远高于世界平均水平。
分析认为，在当下，矿藏资源的分配还是一种“计划经济”手段占主体的分配制度，这种产权分配制度远不是市场机制中讨价还价的产物，很大程度上依然依靠的是行政审批。所以虽然煤炭市场已经完全放开，但特别是国有资金从去年底重新加大的对煤炭行业的“绝对控制”使得政府不是以市场主体的身份参与矿产资源的分配，而是以国家权力来介入产权安排的。以此带来政府的“组织人、运动员、裁判者”三位一体的悖论
另一个容易被许多人忽视的则是对于矿工的劳动权益保障上，劳保监管部门其责不容推卸。就一般矿难而言，遇难的矿工往往大部分为农民工。其实不论是国有大矿还是私人小矿，大量雇佣农民工已经成为普遍现象，目前中国有3亿多农村剩余劳动力。对于煤矿企业来说，农民工工资低，不需要缴纳养老、医疗、住房等各种保险和福利，尤其是发生事故后，善后费用较正式职工低很多。农民工的素质和高度流动性也使企业大幅削减对系统的生产培训、严密的安全措施和完善的福利保障的投入。如此，整个煤炭行业靠大量雇佣农民工降低了生产成本，获取了巨额利润，却没有相应地提高从业者的素质和劳动保障，行业风险由此不降反升，而劳动监管部门在这方面却显示了难以置信的失责。
来自联合国的新转机
国家安全生产监督管理总局27日曾宣布，将与联合国开发计划署共同开展加强中国煤矿安全保障能力建设项目，重点改善乡镇煤矿安全状况。这是与以为矿难高峰后完全不同的一个转机，同时更是一种令人产生希望的外部力量。
“安全生产无国界，中国需要加强安全生产领域的国际合作。”安监总局下设的国家煤矿安全监察局副局长彭建勋在项目启动会议上说。这一为期四年的项目将通过培训、专题研究、研讨会等形式，进一步完善中国在煤矿安全领域的法律、法规、政策和标准，提供瓦斯抽放利用技术，提高煤矿管理水平。特别是将对超过1000名矿工及其家庭提供培训教育，提高安全意识。这一项目共计投入1442．4万美元，将在山西开展乡镇煤矿安全教育培训，在安徽开展瓦斯监控技术和设备研究，在贵州开展乡镇煤矿管理标准化体系研究，在河南开展煤矿设计技术标准和财政经济政策对改善煤矿安全状况的作用的研究，在辽宁开展中外煤矿安全法规比较分析研究以及完善煤矿安全监察系统的研究。
联合国开发计划署驻华代表马和励同时表示，中国煤矿百万吨死亡率是印度、俄罗斯的7倍，是美国的70倍。通过这个项目，将向中国介绍煤矿安全领域最先进的国际经验，帮助中国改善煤矿安全特别是乡镇煤矿安全状况。研究员认为，联合国介入中国煤矿安全无疑是件好事，但它拯救中国矿难的潜在死难者的能力毕竟有限，因为从目前项目安排上看它并没有触及当前“官煤勾结”这一核心。这次介入一方面是“改善乡镇煤矿安全状况”，但更主要的还是调查清楚中国煤矿的安全隐患，另外也让我们的安全监管部门学学国际上是如何“向前看”的保护煤矿矿工的。
