“审计风暴”开始触及深层次体制问题

2006-06-30 09:27:05    

　　在“审计风暴”的映衬下，审计署由一个“清水衙门”一夜之间变成了国家机关中的明星级部门。但人们渐渐的发现，经过几阵强劲的“审计风暴”之后，人们逐渐感觉到了“审丑疲劳”，毕竟每次都会有一批违纪违规的部门和人员被曝光，没有什么更加深入的东西。不过，在审计署署长李金华27日掀起的新一轮“审计风暴”中，我们惊奇的发现，“审计风暴”不再是千篇一律地“揭丑”，开始触及到深层次的体制性问题……

今年的“审计风暴”命中三个靶心

以“不怕得罪人”著称的中国“铁面审计长”李金华27日在全国人大常委会会议上掀起新一轮“审计风暴”。他在今年的审计报告中继续揭露中央部门在执行预算中的违法违规行为。其中，财政部、发改委和中央转移支付成为此次“审计风暴”的三个靶心。笔者发现，这是审计报告第一次大篇幅高密度地围绕这三个中心部门或部分展开论述。

国家发改委：在中央政府投资中存在7个问题

　　审计署在此次审计中发现，中央政府投资管理中存在7个问题，而这些问题都和国家发改委有关：

　　——至2005年底，尚有国债资金234.54亿元没有安排下达或投入使用，占当年可安排国债投资的20.1%，这类做法影响了国债投资的预期效益，也增加了国家的债务成本。

　　——对354.4亿元中央预算内投资，国家发改委年初下达计划267.37亿元，扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元，以及未细化的投资1.67亿元，实际落实到项目242.72亿元，占当年中央预算内投资的68%，未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75%以上”的要求。

　　——在“淮北大堤除险加固工程”等5个项目的可行性研究报告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5个项目的初步设计尚未得到批复的情况下，国家发改委下达中央预算内投资计划10.9亿元，不符合国家关于基本建设程序的规定。

　　——2005年10月，国家发改委在下达煤矿安全改造项目投资计划时，对财政部已拨付关闭破产补助38.33亿元的10个资源枯竭型关闭破产煤矿，安排安全改造资金2741万元。对政策性关闭破产煤矿，不应再安排安全改造资金。

　　——部分补助地方投资项目还存在额度较小，不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题。

　　——部分专项投资存在内容交叉，资金多头审批安排的现象。2005年，国家发改委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元，安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资，这些专项均涉及农村公路建设，内容相近，资金多头下达。

　　——国家发改委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内容交叉，甚至重复安排投资计划的现象。如2005年，国家发改委社会司分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。对齐齐哈尔二机床集团公司的“大重型数控铣镗床”项目，国家发改委两个业务司重复安排国债资金补助。

　　——去年中央预算执行审计中曾发现，国家发改委到2004年底才下达“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年的审计情况看，这一问题仍未得到解决。

财政部：存在5个问题

　　审计署在此次审计中发现，在一些具体财政支出的安排和执行方面，财政部存在5个问题：

——2005年，财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元，弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则，缩小了中央财政收支规模。

　　——财政部2006年3月向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时，少报一项政府性基金2004年底结余21.12亿元，2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元，年底结余23.61亿元。不符合预算法实施条例关于“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理”的规定。

　　——2005年，财政部在政府性基金自身的收入能够满足支出需要的情况下，仍从预算内安排15亿元。这一做法不利于提高基金的使用效益。

　　——2005年，中国信达资产管理公司在处置一笔不良贷款时，财政部在其实际发生费用4552万元的情况下，同意其按回收现金8.54亿元的18%提取委托手续费1.54亿元。这一提取比例是信达公司实际费用率5.29%的3.4倍，是2005年财政部下达该公司考核费用率6.21%的2.89倍。

　　——2005年，财政部批准中国中信集团公司按上年税后可供分配利润17.54亿元的39%，提取公益金6.84亿元，不符合公司法关于法定公益金按税后利润的5%至10%提取的规定，导致该公司多提公益金5.09亿元。

中央转移支付：项目设置交叉重复

审计署在调查中发现，中央补助地方支出存在部分项目设置交叉重复等问题：

　　——地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算，但据对20个省(区、市)的审计调查，2005年，这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。

　　——部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。

　　据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

　　——2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。

审计报告首次点出制度性漏洞

笔者注意到，此次公布的审计报告聚焦了中央预算管理中存在的几个制度性漏洞：一是，中央预算年初没有将中央补助地方支出分解到地区和项目，而且省本级预算编报的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，地方政府在编制预算时难以对中央补助资金特别是专项补助的数额作出预计。二是，地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整，致使大批预算款执行脱离人大的监督。虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求，但各地在实际执行中仍不规范。从调查的20个省(区、市)看，2005年本级预算编报的中央税收返还和补助收入仅为上年执行数的47.7%，2006年也才达到52.5%，“未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督”。

排除制度性漏洞将成为发展方向

在笔者看来，这几年国家审计署的审计报告几乎每年都提到预算不够细化、预算编制不及时等问题。而今年公布的审计报告，还额外增加了对预算制度本身问题的阐述，这些问题实际上构成了预算管理、执行过程中的最薄弱环节。包括：人大、政府、具体用款单位之间的权力划分不明确；预算管理当中的制衡机制没有形成，权力过于集中，预算的执行机构和编制机构未分开；预算不完整，经人大批准的预算不是全部纳税人的资金，不仅存在预算外资金，还有既非预算内又非预算外资金，就是“预算外的外”资金；政府事权划分不明确，导致转移支付难以规范。笔者更发现，审计署在此次审计报告中更指出，目前中央补助地方支出已占中央财政总支出的57%，占地方财政支出的45%。对于加强对这部分资金的管理，规范预算分配行为，必须细化中央补助地方支出预算，编制分地区、分项目的详细预算，并督促地方财政完整地编报本级预算。