大部制改革必须直面四大难题
2008-01-11 10:33:35
十七大闭幕之后，中国行政体制改革思路进一步理清，中央政府部门设置实行“大部制”呼之欲出，人们翘首以待。综观改革开放以来的历次政府管理部门改革，大部制将是来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是“深水区”作业，其困难不言而喻。就目前的情况而言，大部制改革至少面临四道难题……
大部制改革是箭在弦上不得不发
“大部制”是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对中国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。众所周知，中共建政后实施了几十年计划经济。计划经济的一个显着特点是部门设置多，实行条条管理。如当年的机械工业部下辖九个管理部门，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的……政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今，中国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，一下又裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。这些改革为推进“大部制”管理奠定了重要基础。
目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。虽说部门数量并非衡量政府管理优劣的惟一依据，机构职能重叠引发的政府管理问题是现实中不争的事实。与成熟的市场经济国家相比，中国政府部门设置较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如中国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，而美国的运输部包含了海、陆、空运输，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了中国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念。
从中国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。实行“大部制”管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。
设置“大部门”必须通盘考量
尽管大部门制有国外成功经验，但立足中国国情，建立过程仍需未雨绸缪。实行大部门制只是改革全局棋中的布局，因为大部门制改革的思路和方向，最终必然涉及党政、人大等系统，从中国国情出发，必需考虑党的权力和政府权力的对接。因此，仅仅为了大部门而设置大部门，是注定要失败的。大部门制改革应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择职能交叉突出、涉及公众服务对象广泛，舆论呼声比较大的部门着手，比如能源、金融以及交通领域，然后逐步扩大。
然而，成立一个新部门容易，撤掉一些部门就比较困难了，拿掉哪个部门都不会乐意。因此，部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，较早呼吁“大部门”体制的学者中央民族大学熊文钊教授认为：应形成大部门体制的普遍化。例如：实行包括农林牧副渔和农田水利综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路、铁路、航运以及管道运输形成“大交通”模式；整合社会救助、保险、优抚、福利等的“大社保”模式等。此外，能源关系经济大局，涉及煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等方方面面，目前处于国家发改委、商务部、电监会多头监管的状态。虽然2005年成立了国务院能源办公室，但实际办事机构仍是仅有30多人的国家发改委能源局，只是一个司局级单位，而中石油、中石化、中海油、国家电网公司却都是部级或副部级建制。能源部呼之欲出，却又犹抱琵琶，这无疑是今年值得关注的看点之一。
大部制改革至少面临四大难题
十七大闭幕之后，中国行政体制改革思路进一步理清，中央政府部门设置实行“大部制”呼之欲出，人们翘首以待。大部制将是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是「深水区」的作业。就目前的情况而言，大部制改革至少面临四道难题。
权力整合难
本届国务院机构组成，除办公厅外，共有28个部门、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细超过世界许多国家。
四年过去了，这么多机构都是上一波改革的既得利益者，每一个部委办局手里都掌控大权，管理着丰厚的公共管理资源。如今要实行大部制，解决政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，无疑是从现有行政机构身上“割肉”。这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。
因此，大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验着改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。
人员分流难
大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。
以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。
带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员，搞体外循环，而且必须是够级别的“大庙”，才能供养这些高级别的分留干部。这样做，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。
定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。
这个渠道仅仅是权宜之计，参加培训的人如果是年轻的骨干，本应留在新组建的大部里，如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”，“底气不足”，培训后又能去哪里呢？
而加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这又使上述这些机构人员膨胀，打个不恰当的比喻，等于是把一群鸭子从这条小巷撵到那条小巷。
机制磨合难
至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，“优化”下来的人怎么办？因此，1998年机构改革人员分流的方法不可继续沿用，需要设置新的分流方式。
从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归?阄?父龃笞椋?蛘咭浴翱凇被?ǎ?热缗┝挚凇⒐そ豢诘龋?003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身”。
但大部制不是几个“小部”的简单叠加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考量大部制的生存系数。
运行监督难
实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。
大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，相当于过去一个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是最为关键之举。
大部制改革是箭在弦上不得不发
“大部制”是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对中国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。众所周知，中共建政后实施了几十年计划经济。计划经济的一个显着特点是部门设置多，实行条条管理。如当年的机械工业部下辖九个管理部门，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的……政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今，中国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，一下又裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。这些改革为推进“大部制”管理奠定了重要基础。
目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。虽说部门数量并非衡量政府管理优劣的惟一依据，机构职能重叠引发的政府管理问题是现实中不争的事实。与成熟的市场经济国家相比，中国政府部门设置较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如中国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，而美国的运输部包含了海、陆、空运输，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了中国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念。
从中国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。实行“大部制”管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。
设置“大部门”必须通盘考量
尽管大部门制有国外成功经验，但立足中国国情，建立过程仍需未雨绸缪。实行大部门制只是改革全局棋中的布局，因为大部门制改革的思路和方向，最终必然涉及党政、人大等系统，从中国国情出发，必需考虑党的权力和政府权力的对接。因此，仅仅为了大部门而设置大部门，是注定要失败的。大部门制改革应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择职能交叉突出、涉及公众服务对象广泛，舆论呼声比较大的部门着手，比如能源、金融以及交通领域，然后逐步扩大。
然而，成立一个新部门容易，撤掉一些部门就比较困难了，拿掉哪个部门都不会乐意。因此，部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，较早呼吁“大部门”体制的学者中央民族大学熊文钊教授认为：应形成大部门体制的普遍化。例如：实行包括农林牧副渔和农田水利综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路、铁路、航运以及管道运输形成“大交通”模式；整合社会救助、保险、优抚、福利等的“大社保”模式等。此外，能源关系经济大局，涉及煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等方方面面，目前处于国家发改委、商务部、电监会多头监管的状态。虽然2005年成立了国务院能源办公室，但实际办事机构仍是仅有30多人的国家发改委能源局，只是一个司局级单位，而中石油、中石化、中海油、国家电网公司却都是部级或副部级建制。能源部呼之欲出，却又犹抱琵琶，这无疑是今年值得关注的看点之一。
大部制改革至少面临四大难题
十七大闭幕之后，中国行政体制改革思路进一步理清，中央政府部门设置实行“大部制”呼之欲出，人们翘首以待。大部制将是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是「深水区」的作业。就目前的情况而言，大部制改革至少面临四道难题。
权力整合难
本届国务院机构组成，除办公厅外，共有28个部门、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细超过世界许多国家。
四年过去了，这么多机构都是上一波改革的既得利益者，每一个部委办局手里都掌控大权，管理着丰厚的公共管理资源。如今要实行大部制，解决政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，无疑是从现有行政机构身上“割肉”。这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。
因此，大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验着改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。
人员分流难
大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。
以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。
带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员，搞体外循环，而且必须是够级别的“大庙”，才能供养这些高级别的分留干部。这样做，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。
定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。
这个渠道仅仅是权宜之计，参加培训的人如果是年轻的骨干，本应留在新组建的大部里，如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”，“底气不足”，培训后又能去哪里呢？
而加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这又使上述这些机构人员膨胀，打个不恰当的比喻，等于是把一群鸭子从这条小巷撵到那条小巷。
机制磨合难
至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，“优化”下来的人怎么办？因此，1998年机构改革人员分流的方法不可继续沿用，需要设置新的分流方式。
从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归?阄?父龃笞椋?蛘咭浴翱凇被?ǎ?热缗┝挚凇⒐そ豢诘龋?003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身”。
但大部制不是几个“小部”的简单叠加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考量大部制的生存系数。
运行监督难
实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。
大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，相当于过去一个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是最为关键之举。
