中国金融大部制并非只有一种模式
2008-04-10 09:48:40
早在3月31日，美国财政部长保尔森发布了一项改革蓝图，对美国金融监管模式进行了大变革。由于适逢次级债危机肆虐全球、中国大部制改革正有条不紊的推进，针对美国的这项改革，国内专家学者近期展开了广泛而激烈的议论……
美国“金融大部制改革”并非针对次债风暴
3月31日，美国财政部长保尔森公布了长达218页的美国金融“监管改革蓝图”，其内容将涉及大银行、投资公司、地方保险代理以及抵押贷款经纪人等广泛范围。当地媒体称，这项改革计划将是美国上世纪20年代末30年代初经济“大萧条”以来最大的一次金融监管体制改革。
对于这一改革，国内外普遍认为，这是美国政府医治次级债危机进行的一次大手术。实际上，保尔森对于金融机构体系进行调整的想法由来已久，次级债的出现为这次的体制改革提供了一个绝佳的契机，但这次改革要医治则是美国金融监管体系内在的痼疾，而不仅仅针对次级债问题。早在2007年春天，保尔森就曾呼吁重新检查美国的金融监管体系，以便更好地处理保护投资者与增强市场竞争性的关系。去年8月份，也就是在信贷市场危机爆发前两个月，美国财政部被授权制定体制改革蓝图。随后，保尔森宣布美国财政部将在2008年初设计一套美国金融监管机构改革方案。最终，这一改革方案在3月31日向国会提交。
次债危机暴露美国金融监管体系内在顽疾
美国现行的金融监管体系是逐步形成的，其诞生主要受到了1907年大恐慌和20世纪30年度大萧条的推动。随着1999年，《现代金融服务法案》公布，美国全面铺开混业经营，一家金融机构涉足多个不同金融领域的现象比比皆时。但一个不容忽视的问题是，由于混业经营形势下，风险扩散速度及破坏力较分业经营远高出很多，因此，如何进行有效监管是最大的难题。而恰恰在这一问题上，美国仍然坚持沿用之前的分业监管体制，没有及时根据混业经营的特征制定新的监管体制进行调整，造成了监管的错位与滞后，为次债危机的爆发埋下了伏笔。可以说，次级债危机爆发固然有金融机构业务违规操作的问题，但美国的金融监管不利应承担更多的责任。
目前，美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存。监管部门职能不分，相互扯皮，而且还存在竞争关系。监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。举例来说，当前有多个部门负责银行业的监管。美联储负责对联邦注册银行和跨州银行的监管，受监管的银行必须是会员银行。如果是联邦注册银行或者跨州银行，但不是美联储的会员银行，则由美国货币监理署（OCC）监管。在州一级注册的银行受各州银行监管局监管。美国联邦存款保险公司虽然不直接监管银行，但是也有义务和权力对银行资产负债进行管理，对风险管理进行监控；另一方面，对冲基金、私募股权投资基金却处于监管真空区，但是这些基金控制的资金庞大，是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。并且，监管部门掌握的信息滞后于金融机构，当采取政策干预时，政策都被市场参与者所了解、预期，达不到预期效果。次债危机正是在这样的监管体系下形成的。
改革蓝图跳出传统金融监管模式开辟新路径
实际上，保尔森的改革蓝图概括起来包含两大改变：一是联储会将拥有比现在大得多的权力来监管金融市场；二是让一些政府监管部门走上合并的道路。提议最引人关注的是美联储的扩权，按照提议，美联储的监管权限将不限于信贷机构，储会官员获得检查经纪公司、对冲基金、商品交易所和其它可能给金融体系造成风险的机构商业行为的权力，甚至赋予联储会检查上述机构内部账目的权力。
在银行业方面，提案建议成立“审慎金融管理局”(Prudential Financial Regulator)。目前美国银行的监管权力分散于5个联邦机构。提案计划，审慎金融管理局将对这五个机构进行统一领导，并负责向所有银行、由联邦存款保险公司和其他联邦机构支持的存款机构派出检查人员。它将消除对大多数消费者来说没有区别的“银行”和“储蓄银行”间的差别。提案还准备在两年内关闭现有的储蓄管理局。
在证券监管方面，该提案准备削减美国证券交易委员会(SEC)的权力，提出将美国证交会（SEC）与商品期货交易委员会（CFTC）合并，由单一机构来负责监管美国证券和期货市场。同时，美国储蓄机构管理局(OTS)并入货币监理署(OCC)；财政部下设一个全国性保险事务办公室，负责监管那些拥有非强制性联邦特许权的保险公司，这将是首次对保险业进行联邦监管。
保尔森《美国金融监管改革蓝图》的主要内容
1、扩大美国联邦储备委员会的监管权限，使其成为“市场稳定监管者”。美联储除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。
2、新建监管机构“金融审慎管理局”，整合银行监管权。目前日常银行监管事务由５个联邦机构负责，日后由这个新机构统一负责。
3、新建监管机构“商业行为监管局”，负责规范商业活动和保护消费者利益。
4、新建联邦委员会“抵押贷款创设委员会”，负责制定统一的抵押贷款经纪人执照发放标准，以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。
5、新建“全国保险管理局”，逐步开始由联邦政府负责监管保险业。鉴于目前美国保险业监管权分散于各州政府，联邦政府计划在财政部内部设立这个全国范围保险业监管机构以改变这种现状。
6、扩大“总统金融市场工作小组”权限，由管理金融市场扩展到整个金融部门。
7、裁撤财政部下属储蓄管理局，其管理储蓄机构职能由财政部货币监理署履行。
由于当前次债危机已使全球经济遭受重创，同时，适逢我国正在推行大部制改革，美国金融大部制议案将对我国的大部制改革产生何种影响，其经验是否值得借鉴，国内众多专家学者对此提出了不同看法。
改革能有效抑制次债风暴但依旧只能事后应对
美国“金融大部制”改革主要是“扩权”，但是，“扩权”后的美联储能依旧很难事先预测并将危机制止在萌芽状态！
从近几年对美国预防危机经验的研究来看，美国政府不会事先对经济进行干预，只有到事情发生以后，政府才能出台措施，但每次在改革后对未来发生的危机都有预防作用，相信这次也不例外。从金融市场的微观主体来说，金融衍生品不能无限制地发展，而且由这些金融衍生品危机引起的其他金融方面的危机是连续性的，从现在次贷的发展来看，次贷又在通过打包扩散到世界其他地区，所以美国政府现在的金融改革非常及时，关键还得看改革的力度，能不能从源头遏制次贷的进一步扩散。另外，美联储的“扩权”动机首先来自于它的“货币救济”行为，美联储对这些危急机构注入流动性，它自然要求取得对这些机构的监管权，来保证这种“救济行为”是有效的，而不是“廉价注资”，这也是权责关系的统一，不过这种“统一”带来的是美联储重塑权力图谱。
虽然此次美国金融部门的改革可能有助于次贷危机向好的方向发展，但对以后的危机是没有办法预防的，美国每次进行金融机构改革或加强立法都是事情出了以后才实施的，因为在美国这种自由市场经济国家，政府是不允许干预企业自主经营的，所以政府只能在事后作相应调节。此次金融部门的改革可能会是5年以前美国对基金“过度监管”的重演。
中国金融大部制并非只有“三会合一”一条路可走
当前我国实行的是“一行三会”金融监管体制。随着金融创新和金融集团化的发展，分业经营的界限也正在逐渐模糊。
值得注意的是，我国金融改革基础性问题是制度，而美国则是一个规则为王的国度。制度一旦确立，就是刚性的，任何人不能越雷池一步，否则，就可能为鲁莽或小聪明之举付出加倍代价。而这一点看起来是我们的强项实际上恰恰是我们的弱项。与美国相比，我们虽然具有系统的金融监管机构和健全的规定，但却缺少严格遵守规则、视规则为王的行为习惯。我们基本的信用体系还没有建立，证券市场还很不健全，如果变通措施可以打破金融监管，使监管规则形同虚设，那么，类似美国次贷危机那样的金融危机，也可能在我们这里上演。
从监管、立法、市场投资者角度来说，美国爆发次贷危机主要不是混业经营出了问题，而是对金融创新的认识问题，因为此前金融创新产品从来没有得到如此大规模的发展。从美国金融市场的发展经验来看，混业经营不是监管当局想要的而是市场竞争的必然结果，可以提高金融机构的效率和竞争力。经过本次危机后的充分检讨和认识，美国很可能会找出一套更加平衡的应对办法，没有必要退回分业经营的时代。
当前，国内普遍呼吁金融大部制改革，采用“三会合一”的方式，推进金融业的创新发展。但金融部门像政府机构的“大部制改革”那样将“三会”合并、进行“大金融”式的监管，并不十分可取，因为这必将出现“一只眼看市场”，一方面会出现漏洞，另一方面可能会形成权力的过分集中。实际上，从此次美国的金融“大部制改革”给出了另外一种混业经营的方式和渠道，即加大中央银行的权力，在现有的监管体系下突出中央银行的协调功能。
