大部制改革迈入深水区
2008-06-30 10:02:14
国务院总理温家宝25日主持召开国务院常务会议，审议通过部分国务院组成部门、直属机构和部委管理国家局的《主要职责、内设机构和人员编制规定》，同时批准了工业与信息化部的三定方案。
大部制改革步履艰难但仍勇往直前
全国人大3月15日通过国务院机构改革方案，国务院新组建5大部门，此次大部制改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。3月26日通过的《国务院2008年工作要点》要求，力争上半年完成国务院机构改革部门定职能、定机构、定编制的“三定”工作。之后媒体称，6月底前先期进行大部制试点的5个部门将完成“三定”工作。
然而，权力是不容易拱手让人的。到现在还有很多部门‘三定’都没有定，可见中国政府提高行政效率改革有多难，非常艰苦。不过，这次的改革不是自下而上提出行政改革，而是由中央政府提出，上下结合来讨论，所有部门“三定”定下来，还需要时间。尽管推进艰难，但是从此次常务会议通过的规定可以看出，国家推进大部制改革的决心非常坚定，步骤也比较稳妥。
此次会议强调，在改善宏观调控、强化公共服务等方面还有大量繁重的工作，政府工作面临不少新的严峻挑战。会议要求各部门尽快按新的“三定”规定运转，提高工作整体效能。“定职能”这一关尤其重要，部委在确定职能时要尽可能少而精，并尽可能将决策、执行和监督职能分开，否则，职能臃肿与机构臃肿的后果没什么区别。
工信部三定方案获批蕴含四大积极信号
25日的国务院常务会议，工信部的三定方案被正式批准通过，新的大部将有1000多人的编制，总人数将三倍于原信息产业部，计划月底挂牌。
工业和信息化部的上报方案中将计划成立25个相关司局，其中同工业相关的司局数量在4-5个，同信息业相关的司局数量在7-8个，新的大部将有1000多人的编制，总人数将三倍于原信息产业部。
在电信监管方面，工信部还将新设立电信管理局、电信科技局、网络信息安全局、通信保障局、通信发展司、信息安全协调司等，其中通信保障局包括原电管局网络信息安全处和通信处，通信发展司包括原清算司部分处和规划司，信息安全协调司主要由原国信办机构组成。此外，原清算司和电子信息产品管理司则有可能撤销或分拆。
根据全国人大通过的有关方案，工信部的主要职责是拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。
而工信部“三定”方案的获批意义深远：一是紧紧围绕转变政府职能这个核心，按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，取消、下放或移交了一些不该管的事项，加强了能源管理、环境保护以及涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责。二是按照一件事情由一个部门负责的原则，明确部门职能分工，理顺部门职责关系，解决了一些长期存在的职责交叉问题;对确需多个部门办理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全协调配合机制。三是按照权责一致的原则，在赋予部门职能的同时，明确应承担的责任，做到有权必有责、权责对等，为推行行政问责制、加强责任追究提供必要的依据。四是按照精简、统一、效能的原则，严格控制人员编制和领导职数。
构建服务型政府大部制并非唯一形式
转型为服务性政府是此次大部制改革的一大目标，在服务型政府的框架内，今后中央政府行政机构的发展，有必要致力于集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整。正在进行的国务院机构改革，重点解决宏观调控、能源环境、工业和信息化、交通运输行业和涉及民生改善的中央政府机构设置问题，实现优化中央政府组织结构的阶段性目标。在2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体改革目标下，今后几届政府的十二年中，中央政府机构设置的基本取向及其技术方法值得探究，以期有一个较为理想的整体设计。
回顾我国多次的行政机构调整，按照职能类型分别为适应计划经济型政府、初级市场经济型政府和公共服务型政府的三大类行政机构。1956年的中央政府机构格局，是中央高度集权计划经济型中央行政机构的典型形态。1988年以前的机构改革，都是在这一形态基础上进行的数量增减型调整。1998年的改革形成了适应初级市场经济体制的中央政府行政机构基本框架，1988年、1993年和2003年的机构改革，都是对这一基本框架的铺垫和补充。计划经济型和初级市场经济型行政机构的基本区别之一，是直接管理企业的专业经济部门的存废。直接管理企业的专业经济部门的废除，基本终结了政企不分和政府直接干预企业微观经营活动的计划经济组织体制，为实行市场经济清除了主要的行政体制障碍。
而今年进行的中央政府机构的设置，是探索构建服务型政府行政机构的历史性开端。现代服务型政府的基本特征，在施政纲领上是经济政策和社会政策的统一，在职能上是促进经济增长和提供公共服务的统一，在行政机构上就是政策制定和职能协调机构的集中化和专业性执行性机构分散化的统一。在服务型政府的框架内，中央政府行政机构的未来发展，大致就是在集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整。
大部制与分散设置功能不可偏废
不过，大部门可以成为行政政策性决策和协调的核心部门，但是它不能也不应当成为行政机构的惟一形式。服务型政府不仅需要职能复合决策统一的大部门，分散型的执行性和功能性机构也是政府现代化的重要标志，它是政府提供有效公共服务和应对时代变化的政府组织形式。
分散型机构与大部门机构共存，是当代发达国家政府机构设置的基本特征。分散型政府机构的组织形式和决策机制可以是多样化的。经济管理类行政机构的组织形式和决策机制，取决于现代产业的公司组织形式和经济活动方式的多样性。同时，社会对政府公共服务需求的多样性和质量要求的不断提升，同样需要多样化的组织形式和执行机制。
国务院组成部门管理的国家局，是设立分散型政府机构的具体形式之一。今年设立的中央政府的几个大部门，在统一管理新纳入职能业务的同时，以国家局的形式保留了一部分机构的相对独立性。这种在一个大部门内实行集中重大决策和分散执行功能相统一的新体制，会成为今后设置中央政府组成部门的一个基本模式和基本走向。银行业监督管理委员会和其他类似机构，也是我国设立分散型功能性机构的经验模式。总之，分散型行政机构不应当是整齐划一和一成不变的，它应当完全按照有效实施相关职能的需要进行创新式设置，把传统科层制机构普遍用于实施各种职能的局面应当加以改变。
今年中央政府行政机构改革的重心是组建职能有机统一的大部门机构，而就构建服务型政府的长远目标来说这仅仅是一个开始，更具挑战的是设计和设置能够有效管理现代产业和提供公共服务的分散型行政机构。
大部制改革步履艰难但仍勇往直前
全国人大3月15日通过国务院机构改革方案，国务院新组建5大部门，此次大部制改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。3月26日通过的《国务院2008年工作要点》要求，力争上半年完成国务院机构改革部门定职能、定机构、定编制的“三定”工作。之后媒体称，6月底前先期进行大部制试点的5个部门将完成“三定”工作。
然而，权力是不容易拱手让人的。到现在还有很多部门‘三定’都没有定，可见中国政府提高行政效率改革有多难，非常艰苦。不过，这次的改革不是自下而上提出行政改革，而是由中央政府提出，上下结合来讨论，所有部门“三定”定下来，还需要时间。尽管推进艰难，但是从此次常务会议通过的规定可以看出，国家推进大部制改革的决心非常坚定，步骤也比较稳妥。
此次会议强调，在改善宏观调控、强化公共服务等方面还有大量繁重的工作，政府工作面临不少新的严峻挑战。会议要求各部门尽快按新的“三定”规定运转，提高工作整体效能。“定职能”这一关尤其重要，部委在确定职能时要尽可能少而精，并尽可能将决策、执行和监督职能分开，否则，职能臃肿与机构臃肿的后果没什么区别。
工信部三定方案获批蕴含四大积极信号
25日的国务院常务会议，工信部的三定方案被正式批准通过，新的大部将有1000多人的编制，总人数将三倍于原信息产业部，计划月底挂牌。
工业和信息化部的上报方案中将计划成立25个相关司局，其中同工业相关的司局数量在4-5个，同信息业相关的司局数量在7-8个，新的大部将有1000多人的编制，总人数将三倍于原信息产业部。
在电信监管方面，工信部还将新设立电信管理局、电信科技局、网络信息安全局、通信保障局、通信发展司、信息安全协调司等，其中通信保障局包括原电管局网络信息安全处和通信处，通信发展司包括原清算司部分处和规划司，信息安全协调司主要由原国信办机构组成。此外，原清算司和电子信息产品管理司则有可能撤销或分拆。
根据全国人大通过的有关方案，工信部的主要职责是拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。
而工信部“三定”方案的获批意义深远：一是紧紧围绕转变政府职能这个核心，按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，取消、下放或移交了一些不该管的事项，加强了能源管理、环境保护以及涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责。二是按照一件事情由一个部门负责的原则，明确部门职能分工，理顺部门职责关系，解决了一些长期存在的职责交叉问题;对确需多个部门办理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全协调配合机制。三是按照权责一致的原则，在赋予部门职能的同时，明确应承担的责任，做到有权必有责、权责对等，为推行行政问责制、加强责任追究提供必要的依据。四是按照精简、统一、效能的原则，严格控制人员编制和领导职数。
构建服务型政府大部制并非唯一形式
转型为服务性政府是此次大部制改革的一大目标，在服务型政府的框架内，今后中央政府行政机构的发展，有必要致力于集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整。正在进行的国务院机构改革，重点解决宏观调控、能源环境、工业和信息化、交通运输行业和涉及民生改善的中央政府机构设置问题，实现优化中央政府组织结构的阶段性目标。在2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体改革目标下，今后几届政府的十二年中，中央政府机构设置的基本取向及其技术方法值得探究，以期有一个较为理想的整体设计。
回顾我国多次的行政机构调整，按照职能类型分别为适应计划经济型政府、初级市场经济型政府和公共服务型政府的三大类行政机构。1956年的中央政府机构格局，是中央高度集权计划经济型中央行政机构的典型形态。1988年以前的机构改革，都是在这一形态基础上进行的数量增减型调整。1998年的改革形成了适应初级市场经济体制的中央政府行政机构基本框架，1988年、1993年和2003年的机构改革，都是对这一基本框架的铺垫和补充。计划经济型和初级市场经济型行政机构的基本区别之一，是直接管理企业的专业经济部门的存废。直接管理企业的专业经济部门的废除，基本终结了政企不分和政府直接干预企业微观经营活动的计划经济组织体制，为实行市场经济清除了主要的行政体制障碍。
而今年进行的中央政府机构的设置，是探索构建服务型政府行政机构的历史性开端。现代服务型政府的基本特征，在施政纲领上是经济政策和社会政策的统一，在职能上是促进经济增长和提供公共服务的统一，在行政机构上就是政策制定和职能协调机构的集中化和专业性执行性机构分散化的统一。在服务型政府的框架内，中央政府行政机构的未来发展，大致就是在集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整。
大部制与分散设置功能不可偏废
不过，大部门可以成为行政政策性决策和协调的核心部门，但是它不能也不应当成为行政机构的惟一形式。服务型政府不仅需要职能复合决策统一的大部门，分散型的执行性和功能性机构也是政府现代化的重要标志，它是政府提供有效公共服务和应对时代变化的政府组织形式。
分散型机构与大部门机构共存，是当代发达国家政府机构设置的基本特征。分散型政府机构的组织形式和决策机制可以是多样化的。经济管理类行政机构的组织形式和决策机制，取决于现代产业的公司组织形式和经济活动方式的多样性。同时，社会对政府公共服务需求的多样性和质量要求的不断提升，同样需要多样化的组织形式和执行机制。
国务院组成部门管理的国家局，是设立分散型政府机构的具体形式之一。今年设立的中央政府的几个大部门，在统一管理新纳入职能业务的同时，以国家局的形式保留了一部分机构的相对独立性。这种在一个大部门内实行集中重大决策和分散执行功能相统一的新体制，会成为今后设置中央政府组成部门的一个基本模式和基本走向。银行业监督管理委员会和其他类似机构，也是我国设立分散型功能性机构的经验模式。总之，分散型行政机构不应当是整齐划一和一成不变的，它应当完全按照有效实施相关职能的需要进行创新式设置，把传统科层制机构普遍用于实施各种职能的局面应当加以改变。
今年中央政府行政机构改革的重心是组建职能有机统一的大部门机构，而就构建服务型政府的长远目标来说这仅仅是一个开始，更具挑战的是设计和设置能够有效管理现代产业和提供公共服务的分散型行政机构。
