土地储备管理新政拆解屯地难题
2007-12-06 09:45:14
国土资源部、财政部、央行近日联合制定发布了《土地储备管理办法》，明确规定储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。《办法》规定，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，必须达到“净地”要求，提高供应“净地”能力以狙击囤地……
全国性土地储备法规出台
近日，规范我国土地储备的第一部全国性法规——《土地储备管理办法》（《办法》）浮出水面，将为我国“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”提供依据，标志着土地供应正式进入“储备管理”时代。
《办法》由国土资源部、财政部、央行联合制定。该办法明确规定，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
根据《办法》要求，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
《办法》还明确了可以纳入土地储备范围的土地。具体包括：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。
根据要求，对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。
此外值得注意的是，为防范金融风险，《办法》对土地机构融资做了明确规定。根据要求，土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定。土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。
房地产开发商囤地近10亿平方米
日前，北京师范大学金融研究中心撰写了《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》(报告)。报告主要撰写人、北师大金融中心主任钟伟认为，继续维持既有决策思维定势和市场供求状况，对房地产行业和金融行业将是一场危险而巨大的赌博。
在计算了近10年来全国土地购置和开发面积之间的差额后，报告估测，到2007年底，开发商通过规范渠道的囤地规模约为8亿平方米，规范和非规范囤地约为10亿平方米。在02-06年间，山东、江苏、浙江和四川是土地囤积最多的省份，分别占近五年全国土地囤积总量的8.9%、8.8%、7.7%和7.7%。
此外，报告认为，国家土地储备中心也存在囤积大量土地现象，其计划的土地供应量并没有完全进入市场，从全国来看，02-06年，全国计划的住宅用地供应量为21亿平方米，而所有房地产购置土地总量仅14.5亿平方米。
而大量的土地囤积导致开发商每年为囤地所需要承受的资金成本高达1800-2000亿元。根据估算，截止到2006年底，估计沉淀在土地上的资金约2.4万亿。这几乎相当于目前商品房的年销售额，沉淀在土地上的资金成本也超过了目前房地产行业的年度利润总额，显示出房地产企业的总体财务状况稳健性迅速下降。
“净地”供应增加，调控更加准确
近年来，土地开发商囤积土地现象愈演愈烈，坐地等涨，无形中抬高地价，而这也成为全国房价日益飙升的重要原因。
1996年，我国第一家土地储备机构在上海成立，至今全国已有2000多个市、县相继建立了这项制度。11年的发展历程，我国年轻的土地储备制度经受风雨洗礼。据了解，以往只有一些地方性法规，没有全国统一管理办法的。《办法》的出台正是在各地实践摸索的结晶。
土地储备制度运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，对我国土地市场发展影响深远。土地储备制度是调控土地市场的重要抓手。土地储备制度的建立，市、县人民政府供地和管地方式发生了重大变革，从多个部门供应“生地”和协议出让为主，转变为集中统一供应“净地”（即产权清晰、配套完善、土地平整的土地）和招标拍卖挂牌出让为主。
这些变革将增强政府调控土地市场的能力。各地政府可以根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进了土地节约集约用地，增加了政府土地收益。
以北京为例，按照计划，北京2010年前土地供应目标是，逐步实现年度保障性住房用地全部通过政府储备开发实现供应，年度经营性用地，按不低于60%比例，通过政府储备开发，实现供应。这意味着，北京今后的土地供应绝大部分将从市政府土地储备池“单口”流动，对土地市场可调控性大大加强。
此外，土地储备制度的建立，对增加“净地”供应，狙击“囤地”产生积极影响。可以说，土地储备的一个重要环节就是理清土地产权。土地储备制度建立后，先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。这是对土地权利人权益的尊重和保护，真正建立了正常的土地财产关系。
理顺了政府供应土地的产权关系，客观上提高了政府供应“净地”的能力。土地储备机构可以通过加快前期开发速度，使政府手中的“净地”多起来，使更多的土地具备用地条件，从而缩短土地形成房地产有效供应的建设周期，有效防止闲置、囤积土地等行为的发生。
更为重要的一点是，土地储备需要巨额资金支持，这意味着土地储备存在一定的资金风险。而《办法》还为降低土地储备贷款风险尽了一份力。
一方面，《办法》明确要求土地储备资金收支管理严格执行专款专用、分账核算，实行预决算管理。另一方面，对于财政资金不足，需要开展融资的情况，《办法》也作了明确规定，这些都将有助于更好地规避土地储备可能引发的金融风险，使土地储备制度走得更稳、更好，在土地市场调控中发挥出更大作用。
