外媒关注大部制改革:走适合中国自己的路
2008-03-11 10:04:16
“两会”召开之际，海内外媒体纷纷将目光聚集到中国。对当前中国政府来说，“大部制”改革无疑是世人关注的焦点之一。在西方,“大部制”改革有着成功的经验，也经历过改革之后的动荡。因此，当前海内外媒体在聚焦“大部制”改革的同时，更是善意的提醒中国，适合自己的才是最好的……
正在召开的本次人代会将审议国务院机构改革方案，这已成为国内舆论及世界媒体最关注的焦点之一。由于日本、英国等国的“大部制”调整都经历了几届政府，推进过程相当谨慎，外电纷纷预测，改革开放以来已经进行了多次政府机构改革的中国，这轮部委调整也将是一个“稳妥的过程”。
德国《柏林日报》3月4日写道，中国意识到目前部门机构之间的一些问题，“解放思想”在中国仍是流行口号，但中国不支持剧烈调整，而更青睐渐进的变革。该报认为，“大部制”将成为中国未来政改的新目标。对于此前有境外媒体曾报道称中国部委将在此次两会期间从28个缩减到21个，一些分析人士表示不太相信，认为“不大可能一次动作这么大”。
中国将怎么调整政府机构，世界充满了兴趣
中国的政府部门与西方国家相比特点十分突出，主要是中国政府部门多，也比较大，但各部门下面支撑机构少，不像西方国家的政府机构比较“高高在上”，下面往往有数量庞大的执行机构和组织做支撑。因此，中国将怎么调整政府机构，世界充满了兴趣。
美国《福布斯》杂志网站5日援引温总理在政府工作报告中的话称，这次中国国务院机构改革方案主要是转变职能，探索实行职能有机统一的大部门体制。美国《华盛顿邮报》则说，对一个拥有许多大型国有企业的政府来说，机构改革是实现减少政府对经济干预目标的重要一步。美国有线电视新闻网（CNN）5日称，中国的政府机构改革对维持经济增长和消除浪费至关重要。
英国《金融时报》5日报道称，中国政府这次把机构改革列为同控制通货膨胀等经济工作一样重要的话题，足见其决心。英国《每日电讯报》援引英国外交政策研究中心的评论说，中国的政府机构改革计划体现出了创新的特色。这无疑是受到了中国经济高速发展的影响。中国政府力图避免纯粹地模仿西方政治体制，在经济和社会等诸多因素之间寻求平衡点。中国希望借助这样的改革，进一步提升政府在民众心中的信任度。CNN则表示，预计这次改革不仅能削减大量不必要的行政开支，更能将政府部门转变为一个“以服务为职能”的机构。位于巴黎的经合组织的相关负责人在接受路透社采访时说，中国政府机构改革是一项并不轻松的工程，不过执政的中国共产党和未来的政府将会更有效地管理这个大国。
日本时事社6日的专稿认为，“大部制”改革的实质性推动，是中国自上而下、一揽子行政管理体制改革的一环。整合职能部门中的重叠机构，是“大部制”改革的出发点，也将是下一步行政管理体制改革的思路。
德国政府顾问、联邦行政学院著名专家亚历山大.瓦尔西教授表示，中国这次政府机构改革，是中国30年改革开放进入新阶段的象征性标志，也是为中国的民主发展做铺垫。不仅是领导层的态度，也是对社会呼吁的良好反应，这是相辅相成的。
政府的大小不是判断好坏的标准，满足社会需求的“良治”才是关键
政府机构改革不仅对中国来说是一项重要而艰巨的工作，在西方国家也同样如此。实际上，西方国家的政府机构的数量并不少。
美国政府部门包括15个部和多个专门管理机构，其设置是一个历史的过程，政府部门的排序反映了不同部门成立时间的先后。最早设立的是国务院，其职责既包括外交也包括联邦层面上的内政事务，后逐渐演化为专门负责外交事务的部门。最新的政府部门是“9.11”后设立的国土安全部。
政府本身就有一种内在的扩张动力，这种大规模的扩张冲动与美国的工业化进程是分不开的。美国政府大规模的机构扩张是从1913年威尔逊总统时代开始的。一直到里根时代，美国政府机构才进行调整、减少，但实际上里根执政8年只裁减了3个人，还都是被判刑的，其中一个人后来无罪释放，养老金照拿，被人们戏称其实就裁掉“两个半人”。
从机构数量上说，美国政府的机构数量并不像我们通常认为的那么少，只是有的名称上不叫“部”。美国贸易代表办公室就是个标准的“正部级”单位；美国中央情报局听起来只是一个局，实际上也是个“正部级”单位，局长还是内阁成员。美国有个中小企业局是一个独立的联邦政府机构，它也不叫“部”。
目前，美国联邦政府虽然只有15个部，却有100多个独立管理部门，联邦工作人员达到280万人，在人口只有3亿的美国，这个比例也不小了。如果算上州与地方8万多个政府机构，美国各级政府总人数约为1500万人。
实际上，小政府”不应简单理解为“公职人员少的政府”。“小政府”在美国与其说是个实用性的概念，不如说是个更多被美国社会中的保守派人士及富裕阶层使用的政治术语。这一术语之所以在美国有一定市场，主要是因为许多政府公共项目由于计划不周、管理不善导致政府未能有效激发公民的积极性和改善大众生活水平。因此，政府的大小不是判断好坏的标准，实行满足社会需求的“良治”才是关键。
英国政府被视为“西方政治体制的标准典范”，早期也存在过管理机构重复、人浮于事的现象，如今的体制花费了约30年的时间才得以确立。近几年，英国政府也面临着冗员和办公经费捉襟见肘的情况。在过去10年里，每届内阁履新时，英国都会进行政府部门的调整。布朗政府去年上任后，将原先的教育部一分为二，让大学教育事务和中小学教育事务由两位正部级大臣分别管理。去年年底，布朗还把原来的贸工部扩充为商业及能源部。
而在德国的14个大部之下，约有38个政府各部门直属的联邦高级机构与部门。其下又有大量的“大社会”管理人员，仅联邦社会保障部就有公务员2万多人。但值得注意的是，德国在上世纪70年代和90年代都曾因机构改革过快导致社会管理出现不协调，之后各种机构反而越来越臃肿。因此，中国的改革还是要根据自身的国情把握力度和节奏。
西方的不一定都可照搬，适合自己的才是最好的
任何政府进行结构和功能的调整都是必要的，对中国这样一个正在经历着巨大变化的国家来说更是如此。中国经济发展的成功，必然带来需求的变化，要求政府职能做相应的调整。
许多在20世纪并不突出的问题，今天不仅变得日益突出，而且超越了国界，演变为全球问题，中国机构改革需要反映这种变化的现实，才能更好地加强管理和开展国际合作。英国公共政策研究中心资深政府决策问题专家罗伯特斯坦表示，面对超过13亿人口和地区经济发展不均衡的状况，中央政府部门很难再做到管得太多太细。中国政府现在选择把具体工作更多地下派给地方权力机构，符合现代政府管理发展的需要，但改革还应立足现状，务实为先。
机构改革不可能一蹴而就，无论现在还是将来，中国都无法避免根据形势变化调整政府组织结构及功能。这不是缺点，而是一种优势，是公共管理体制适应性强的体现。中国应根据自己的国情推进改革和规则制定，这不是延缓变革或降低力度的陈词滥调。对现阶段的中国而言，不可盲目模仿美国模式。以美国为例，美联储作为美国的金融监管机构，有很大的独立性，但对中国这样的发展中国家来说，金融部门这样的独立性未必就是好的。
可以说，这次中国的大部制改革在启动之初就与西方国家的改革有些不一样。英国的“大部制” 是法律先行，然后历经好几届
政府才完成这个改革。1996年日本实行“大部制”时也是如此。
中国与它们的不同之处在于，这次机构改革首先是行政推动。进行“大部制”改革并不是进行部委的简单合并，而是按照“决策、执行、监督”的分工模式，进行政府部门的权力重组。这就需要我们找准政府管理中存在的问题，有的放矢，稳妥进行。从当前的发展趋势来看，政府机构改革不能影响到中国的经济发展，不能影响到中国举办奥运会，不能影响到政府履行职能。这就决定了“大部制”改革只能是个渐进的过程。从目前公布的规划看，这次改革打破了以往只在一届政府内完成的惯例，预计到2020年才能建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这至少要跨两届政府才能完成。
事实上，中国政府的功能现在已经发生了改变，从改革开放初期的组织发展社会生产，转变到现在进行宏观调控和提供公共服务、公共产品。改革开放初期也是中国进行工业化的初期，政府的重要职能之一就是组织、推动社会生产，需要进行专业化的分工。当时成立了不少行业部门，推动了钢铁、石油、煤炭、纺织等行业的快速发展。经过几十年的发展，中国已进入工业化中后期，政府组织生产的职能在降低，提供公共服务、公共产品的需求却在增加。在没有道路的时候，修公路、修铁路、修机场，各司其职，效率很高，但当这些交通体系具有一定规模后，并不是铁路、公路、航空越多越好，而是需要进行综合、协调。这就需要政府建立一个综合性的管理部门。因此，建立“大部制”的过程，既是适应中国经济社会发展的过程，也是人们对政府职能认识不断提高的过程。
