国资委如何才能不越位、不错位、不缺位？

2010-08-26 15:25:04    来源：南方周末

    应清楚地界定国资委的权力与责任，以期不越位、不错位、不缺位。

    随着5月《企业国有资产监督管理暂行条例（草案）》（以下简称《条例草案》）的通过，中国国有资产管理体制改革将会出现一个新阶段。可以说，“国资委”这个全新的机构既没有本国的经验可借鉴，也没有他国的模式可仿效，它完全是在中国的现实条件下一种完全意义上的机构创新。

    “国资委”4月挂牌后，通过报道我们发现，政府所注重的是“国资委”的所有者职能及这种职能与政府社会管理职能的分离，强调的是如何由所有权缺位转变到所有权到位，强调的是由国有资产管理到国有资本管理的转变，强调的是以现金流为基础的业绩衡量标准及新的薪酬制度的确立等。一句话，通过管资产、管人与管事的合一赋予国资委以更多的实际权力。用国资委主任李荣融的话来说，就是对国有企业的管理要做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值。

    那么，国资委如何才能够做到不越位、不错位、不缺位呢？首要要解决的就是国资委权力的界定与约束问题。很简单，一个无限大的权力如果不经清楚界定、不加约束，结果如何大家心知肚明。何况，不少人的眼睛都盯着国有资产这块庞大的“唐僧肉”，制度安排稍有不完善，便自有怀揣“锦囊妙计”者前来掏空。

    已通过的《条例草案》把国资委的职能定为资产的出资人，而放弃了以往的政府公共管理的职能。这意味着，国资委应当是一家“大公司”或“大企业”，而不是先前认知的政府机构。

    既然国资委是一个类似公司的单位，那么企业的终极所有权便为国资委。那么国资委到底是委托人还是代理人？《条例草案》交代得不是很明确。国资委的组织架构表明，政府以《公司法》为依据，委托“国资委”行使所有者的职能。这就是说，对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重身份使得其委托代理关系相当复杂和模糊。

    首先，作为政府代理人的国资委怎样保证它能按照委托人的指令作为。如果说这种指令是行之有效的，那么，以往政府对国有企业的那种管理与监督岂不是更直接、管理成本更低？

    其次，作为国有企业委托人的国资委如何保证它能有效地行使其所有者的职责而不通过合谋———实际上两者都是代理人———来掏空国有资产？

    还有，政府是国有资产的最终委托人吗？如果不是，国有资产的终极所有者是谁？其权力源又在哪里？如果权力源不清楚，那么谁来关注与监督国资委的行为？如果国资委不是财产终极所有者，那么凭什么保证它能够对国有财产有效使用？如果不能够有效使用，那么又由谁来承担其责任？如果国资委不是国有财产的终极所有者，而今后出台的《国有资产管理法》又是由国资委来制定，那么，凭什么能够保证国资委不会以权谋私？这一系列委托代理关系如果不能界定清晰，也就难以保证新设立的国资委有效运作。

    设立国资委，首先就是要出台针对国有企业特殊性的《国有资产管理法》（而这个法必须经公共论坛充分讨论并在整个社会各方利益主体反复博弈的基础上创立），从法律上确认国有资产最终委托人、确认全民监督国有资产的权力、确定有效的监督机制与机构，然后清楚地界定国资委的权力与义务，从而对国资委建立起一个有效监督、控制与激励的运作机制。只有这样，才能够保证“国资委”有效行使国有资产所有人的职责，才能有效地监督国有企业来实现政府所要达到的目标。“国资委”才能真正地做到管市场、管人、管事三者合一。

    反之，如果对“国资委”的“无限权力”不能进行清楚的界定与约束，不仅无法实现社会财富分配的公正性、体现国有企业运作的效率性原则，而且无法遏止市场与政府权力的勾结，导致社会动荡风险。

    国资委的成立，对国有企业的高层管理者来说，他们注重的是政府如何放权让利，使他们手中的权力能够得到无限发挥。对于私营企业家来说，他们所注重的是如何在新的准入规则下进入国有企业进而“盘活”国有资产。而股民关注的是国有股减持的问题即如何出台对他们有利的政策。李荣融讲话当天，股市反应强烈，道理也在于此。一句话，相关利益者都希望在这场新制度安排的变革中，自己能够更多地分得一杯羹。

    还有，国资委行使出资人职责，就是要保证国有资产的保值增值。按照《条例草案》，为了保证国有资产的保值增值，国资委将对国有企业的经营者进行各种考核，如经济效益指标（如利润、净资产收益率），资产经营目标（如资产保值增值）等。那么这些指标是由政府来确定，还是由市场来决定呢？如果这个标准没有确定，就很难保证国有资产的保值增值是在市场运作中产生的，而不是利用政府的种种优惠政策。

    例如，国资委目前掌管的169家大型国有企业基本是国家垄断性或国家给予完全优惠政策的行业。由于没有市场竞争，也就难以比较这些国有企业的经营状况，更不知道这些企业的经营效益到底如何而来。最可能的情况是，如果这些企业财务报表上的数据好看，那么经营者及国资委都会把其成绩归结于自己的经营能力及有效监管上；如果经营得不好，当事人一定会想方设法要求政府出台新的对其经营有利的政策。

    总之，要保证国资委的有效运作，首先得通过社会博弈的方式平衡整个社会利益并形成《国有资产管理法》，通过这个法律清楚地界定国资委的权力与责任，而且关于国有资产管理的条例与规则都得在这个法律框架下进行，而不是仅让国资委来制定规则，以减少把侵吞国有资产行为制度化的机会。

    其次，对国有企业或经营者业绩的考核，只有在竞争性的市场体系下才得以达到，因此要形成有效竞争的市场环境，放开或降低市场准入，减少垄断性，让不同的资产在同一个平台平等竞争。如果不在这几个方面创造条件，要达到国资委目前所确立的目标是很困难的。（中国社会科学院金融研究中心）