2008中国改革尚需“中流击水”
2008-01-28 10:00:47
2008年又将是中国改革“十分重要的一年”。随着去年底十七大和今年初两会的召开，中国的改革进程开始进入“下半场”。与此同时，多年改革中积累的问题和矛盾正不断恶化，其中有些已经逼近临界状态，如果近期不能有效扭转局面，这些问题和矛盾将引发更大的危机。而近期备受世人关注的大部制改革则是破题所在……
2008中国改革的关键之年
2008年也是中国改革开放三十周年。用胡锦涛主席的话来说，要“对改革开放进行系统回顾总结”,这种总结如果真能深入进行，将可能对今后的改革有产生重要影响。
回顾本界政府的执政历程，前五年给人一种思想清新、作风务实，但行动比较保守，放不开手脚的感觉。因此，从主客观条件和整个大形势来看，后五年将比前五年更重要，更有可能得到一些收获。
对于这五年来说，今年将是重要的布局之年。如果有什么重要的改革措施，就需要在今年开始布局并着手推行，否则将可能来不及完成。另一方面，十七大之后，从中央到地方，很多新干部相继上位，各级的新班子逐渐成型并开始运转，这将奠定今后五年各项工作的“组织基础”。
近期，在各级新班子登台亮相的同时，似乎出现了一些有新意的言论和观念。这是一个难得的机会。能不能使这种新意保持下去，逐渐形成风气并改变官场的生态，使那些开拓进取、勤奋务实的人有所作为，而不再备受制肘，甚至被逆向淘汰，这将决定今后五年这支“干部队伍”能走多远。因此，今年的开局在很大程度上将决定今后五年的成败得失。
十七大已经为今后的改革提出“新要求”、“做出全面部署”。今后工作就是要把“各项部署落到实处”，把“十七大描绘的宏伟蓝图变为现实”。但是，十七大提出的大多只是一些目标，例如反腐败、党内民主、科学发展，等等。至于要通过什么途径来实现这些目标，要采取什么具体措施来突破瓶颈、化解阻力、破解难题、推进改革，十七大并没有现成的答案。而这才是问题的关键。中国的改革从来就不缺乏目标，缺乏的是实现这些目标所需要的有效的方法、细致的手段、扎实的行动、坚定的决心和强大的魄力。在这种意义上，十七大以后的积极行动无疑比十七大描绘的“宏伟蓝图”本身更为重要。
30年历程改革面临难关
回顾三十年来的改革，基本上都是在那些比较容易取得成效的方面下功夫，而对于那些比较困难的问题，例如政治改革，则采取了回避、绕行的办法。如今，容易做的事情都已经做完了，剩下的都是这些深层次的核心难题。在现行体制框架下可能得到的发展成果，这些年几乎都已经悉数收获了，而要实现进一步的发展，就不能不触及深层次的体制问题和矛盾。在这种意义上说，中国的改革已经面临关口，想往前走，就再也无法回避难题了。
另一方面，由于长期的拖延，很多矛盾一直没有得到缓解，结果又引发了新问题。例如，贪污腐败、分配不公问题的长期发展，造成了贫富悬殊的恶化和弱势群体的抗争，就是一个突出的例子。这种抗争当前已到了相当急迫的程度，可以说已经在逼近临界状态。如果近期不能采取有效措施，开始扭转贪污腐败、贫富悬殊、执法不公的恶化趋势，那就可能出现难于预料的局面。
再“杀开一条血路”
因此，今天的改革不但向前看面临难关，向后看也没有退路。如果再不直面迫切需要解决的政治难题，再不奋力突破深层次的瓶颈，不但改革无法向前推进，各种矛盾的积累还会危及社会稳定，危及已经取得的成果。换句话说，再不去处理这些难题，这些难题就可能要来“处理”中国。
三十年前，面对文革后动乱、贫困、百废待兴的困难局面，中国改革的开拓者们喊出了“杀开一条血路”的口号。今天，改革已经取得了巨大成就，中国也经历了高速的发展，大有希望。但与此同时，进一步改革和发展却面临关口，遭遇难题，期待突破。面对着这样的形势，今天的改革者同样需要有“杀开一条血路”的魄力和勇气。
在这一点上，中国已经没有踌躇犹豫、抱成守业的机会了。虽然，现在的形势与三十年前大不一样，但是，困难一点也不比当年小。当年要对付的，是旧体制、旧观念的束缚，是长期动乱后几近崩溃的经济困境。今天的改革者所面对的，则是既得利益集团对改革的阻碍，是旧体制的深层矛盾给改革造成的困难，是各种矛盾和问题长期迁延所带来的巨大风险。
当年所需要的更多的是魄力和勇气，今天则还需要有开阔的眼光、高度的技巧、充分的耐心和坚强的毅力。当年改革刚刚起步的时候，只是站在河岸上试水，尚可“摸着石头过河”，万一出现问题，还能退到岸上。今天，改革已经到了河的中间，水深流急，也没有了退路，唯有奋力前行，别无选择！
大部制改革是破题所在
在此大背景之下，一年一度的人大、政协“两会”即将召开，今年的“两会”备受国际舆论关注，在于两大新看点。
其一，这是中共十七大后首次政府换届的“两会”，多位新任政治局常委、委员将出任新职，多位副总理级要员将功成身退。如新任常委李克强料将以常务副总理身份辅佐温家宝处理国政，新科政治局委员王岐山料将以副总理身份主管金融，现任副总理、“铁娘子”吴仪等将告别政坛。
看点之二是新一轮机构改革将推行“大部制”，多个部委可能撤销、合并、整合，职能也将出现新一轮大调整，如坊间盛传的设立大交通部、大环境部、大能源部、国家发改委将被“瘦身”，等等。
严格地说，真正意义上的大部制改革，始自朱?基就任国务院总理之初，他不仅精简合并了许多工业部门，而且提出要把航空、铁路、交通系统合并为运输部，由于当时存在着具体困难和各种阻力而未能成功组建大运输部门。至2003年温家宝接任总理，遂把国家计委、经贸委与体改委合并为国家发改委，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建商务部，取得了不错的效果。如果说，前两届政府只是对大部委制的探索实验，那么今岁的行政体制改革已经是一个不可逆转的方向，也必当成为推进政治体制“深化改革的重要环节” 。
一、大部制改革首先要考虑从哪些部门下手
实践表明，当代立体式的交通运输依照运输方式设置各自独立的部门，实在难以适应建设高速度、高品质综合运输体系的需要，尤其导致铁路、水运等绿色运输方式发展滞后；能源作为国民经济中的重要产业，缺乏一个统一管理的独立部门，也不适应建立现代能源产业的要求；促进互联网、电话网、广播电视网三网的融合，曾纳入“九五”、“十五”规划，也写入“十一五”规划，但由于管理职能分散，至今未能实现。
据悉，能源、交通运输将是首批大部委制的实行单位。能源关系经济大局，包括煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等在内，涉及广泛，如果统一管理更能提高在平衡供给需求方面的效率。曾有人大代表提出议案，将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”。而包括银行、证券、保险的金融体系，应当也在组建大部制范围之内。不过，银监会、证监会、保监会，均属适应中国金融体制改革和发展方向，对加强金融监管、规避金融风险、维护金融安全发挥重要作用的行业监督机构，并非需要合并的政府部门。
尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在中国现有的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重迭？在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要认真思考。
大部制改革的方向，终至会涉及涵盖到党政、人大等系统，须要考虑党的权力和政府权力的对接。过往，中纪委与监察部合署办公，联动作战，颇具成效。还有中共中央台办和国台办、中央外宣办和国务院新闻办等两块牌子、一套班子的设置，皆表明如何进一步整合党政部门，系大部制改革中应该研考的问题。因此，将行政体制改革方案纳入政治体制改革方案之中，从国家权力结构上进行调整布局，才会更长远。显见大部制牵动着国家整体的政治体制改革，没有政改的推进，真正的大部制改革恐怕难以完成。
二、大部制改革下一步的难点在于如何保障权力监督
在重构政府权力和运行模式的同时，如何实现“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的机制，为大部制改革的权力监督提供保障是一大关键，这可能是下一步机构改革的难题。
大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。
三、大部制改革的阻力在于被强化的部门利益
大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。过去所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。通过改变组织形态的大部制机构设置，有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮等问题，加以抑制。不过还有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，聚积为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。显然，大部制是否能有效遏制部门利益，十分关键。
此外在大部委内部，决策、执行、监督机构如何合理设置，权力如何划分？至关重要。专家认为，由于缺乏实际经验，大部制改革很难一步到位，应是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众服务物件广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。
大部门体制是中国政治现代化的重要一步，是加强权力制衡、廉政建设乃至完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面推进中国特色社会主义建设的需要。惟机构改革涉及面广，难度不小，对经济社会影响较大，各方面都很敏感。必须在国家的统一部署下，经过充分研究、科学论证和周密部署，有计划、有步骤的实施。
2008中国改革的关键之年
2008年也是中国改革开放三十周年。用胡锦涛主席的话来说，要“对改革开放进行系统回顾总结”,这种总结如果真能深入进行，将可能对今后的改革有产生重要影响。
回顾本界政府的执政历程，前五年给人一种思想清新、作风务实，但行动比较保守，放不开手脚的感觉。因此，从主客观条件和整个大形势来看，后五年将比前五年更重要，更有可能得到一些收获。
对于这五年来说，今年将是重要的布局之年。如果有什么重要的改革措施，就需要在今年开始布局并着手推行，否则将可能来不及完成。另一方面，十七大之后，从中央到地方，很多新干部相继上位，各级的新班子逐渐成型并开始运转，这将奠定今后五年各项工作的“组织基础”。
近期，在各级新班子登台亮相的同时，似乎出现了一些有新意的言论和观念。这是一个难得的机会。能不能使这种新意保持下去，逐渐形成风气并改变官场的生态，使那些开拓进取、勤奋务实的人有所作为，而不再备受制肘，甚至被逆向淘汰，这将决定今后五年这支“干部队伍”能走多远。因此，今年的开局在很大程度上将决定今后五年的成败得失。
十七大已经为今后的改革提出“新要求”、“做出全面部署”。今后工作就是要把“各项部署落到实处”，把“十七大描绘的宏伟蓝图变为现实”。但是，十七大提出的大多只是一些目标，例如反腐败、党内民主、科学发展，等等。至于要通过什么途径来实现这些目标，要采取什么具体措施来突破瓶颈、化解阻力、破解难题、推进改革，十七大并没有现成的答案。而这才是问题的关键。中国的改革从来就不缺乏目标，缺乏的是实现这些目标所需要的有效的方法、细致的手段、扎实的行动、坚定的决心和强大的魄力。在这种意义上，十七大以后的积极行动无疑比十七大描绘的“宏伟蓝图”本身更为重要。
30年历程改革面临难关
回顾三十年来的改革，基本上都是在那些比较容易取得成效的方面下功夫，而对于那些比较困难的问题，例如政治改革，则采取了回避、绕行的办法。如今，容易做的事情都已经做完了，剩下的都是这些深层次的核心难题。在现行体制框架下可能得到的发展成果，这些年几乎都已经悉数收获了，而要实现进一步的发展，就不能不触及深层次的体制问题和矛盾。在这种意义上说，中国的改革已经面临关口，想往前走，就再也无法回避难题了。
另一方面，由于长期的拖延，很多矛盾一直没有得到缓解，结果又引发了新问题。例如，贪污腐败、分配不公问题的长期发展，造成了贫富悬殊的恶化和弱势群体的抗争，就是一个突出的例子。这种抗争当前已到了相当急迫的程度，可以说已经在逼近临界状态。如果近期不能采取有效措施，开始扭转贪污腐败、贫富悬殊、执法不公的恶化趋势，那就可能出现难于预料的局面。
再“杀开一条血路”
因此，今天的改革不但向前看面临难关，向后看也没有退路。如果再不直面迫切需要解决的政治难题，再不奋力突破深层次的瓶颈，不但改革无法向前推进，各种矛盾的积累还会危及社会稳定，危及已经取得的成果。换句话说，再不去处理这些难题，这些难题就可能要来“处理”中国。
三十年前，面对文革后动乱、贫困、百废待兴的困难局面，中国改革的开拓者们喊出了“杀开一条血路”的口号。今天，改革已经取得了巨大成就，中国也经历了高速的发展，大有希望。但与此同时，进一步改革和发展却面临关口，遭遇难题，期待突破。面对着这样的形势，今天的改革者同样需要有“杀开一条血路”的魄力和勇气。
在这一点上，中国已经没有踌躇犹豫、抱成守业的机会了。虽然，现在的形势与三十年前大不一样，但是，困难一点也不比当年小。当年要对付的，是旧体制、旧观念的束缚，是长期动乱后几近崩溃的经济困境。今天的改革者所面对的，则是既得利益集团对改革的阻碍，是旧体制的深层矛盾给改革造成的困难，是各种矛盾和问题长期迁延所带来的巨大风险。
当年所需要的更多的是魄力和勇气，今天则还需要有开阔的眼光、高度的技巧、充分的耐心和坚强的毅力。当年改革刚刚起步的时候，只是站在河岸上试水，尚可“摸着石头过河”，万一出现问题，还能退到岸上。今天，改革已经到了河的中间，水深流急，也没有了退路，唯有奋力前行，别无选择！
大部制改革是破题所在
在此大背景之下，一年一度的人大、政协“两会”即将召开，今年的“两会”备受国际舆论关注，在于两大新看点。
其一，这是中共十七大后首次政府换届的“两会”，多位新任政治局常委、委员将出任新职，多位副总理级要员将功成身退。如新任常委李克强料将以常务副总理身份辅佐温家宝处理国政，新科政治局委员王岐山料将以副总理身份主管金融，现任副总理、“铁娘子”吴仪等将告别政坛。
看点之二是新一轮机构改革将推行“大部制”，多个部委可能撤销、合并、整合，职能也将出现新一轮大调整，如坊间盛传的设立大交通部、大环境部、大能源部、国家发改委将被“瘦身”，等等。
严格地说，真正意义上的大部制改革，始自朱?基就任国务院总理之初，他不仅精简合并了许多工业部门，而且提出要把航空、铁路、交通系统合并为运输部，由于当时存在着具体困难和各种阻力而未能成功组建大运输部门。至2003年温家宝接任总理，遂把国家计委、经贸委与体改委合并为国家发改委，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建商务部，取得了不错的效果。如果说，前两届政府只是对大部委制的探索实验，那么今岁的行政体制改革已经是一个不可逆转的方向，也必当成为推进政治体制“深化改革的重要环节” 。
一、大部制改革首先要考虑从哪些部门下手
实践表明，当代立体式的交通运输依照运输方式设置各自独立的部门，实在难以适应建设高速度、高品质综合运输体系的需要，尤其导致铁路、水运等绿色运输方式发展滞后；能源作为国民经济中的重要产业，缺乏一个统一管理的独立部门，也不适应建立现代能源产业的要求；促进互联网、电话网、广播电视网三网的融合，曾纳入“九五”、“十五”规划，也写入“十一五”规划，但由于管理职能分散，至今未能实现。
据悉，能源、交通运输将是首批大部委制的实行单位。能源关系经济大局，包括煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等在内，涉及广泛，如果统一管理更能提高在平衡供给需求方面的效率。曾有人大代表提出议案，将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”。而包括银行、证券、保险的金融体系，应当也在组建大部制范围之内。不过，银监会、证监会、保监会，均属适应中国金融体制改革和发展方向，对加强金融监管、规避金融风险、维护金融安全发挥重要作用的行业监督机构，并非需要合并的政府部门。
尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在中国现有的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重迭？在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要认真思考。
大部制改革的方向，终至会涉及涵盖到党政、人大等系统，须要考虑党的权力和政府权力的对接。过往，中纪委与监察部合署办公，联动作战，颇具成效。还有中共中央台办和国台办、中央外宣办和国务院新闻办等两块牌子、一套班子的设置，皆表明如何进一步整合党政部门，系大部制改革中应该研考的问题。因此，将行政体制改革方案纳入政治体制改革方案之中，从国家权力结构上进行调整布局，才会更长远。显见大部制牵动着国家整体的政治体制改革，没有政改的推进，真正的大部制改革恐怕难以完成。
二、大部制改革下一步的难点在于如何保障权力监督
在重构政府权力和运行模式的同时，如何实现“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的机制，为大部制改革的权力监督提供保障是一大关键，这可能是下一步机构改革的难题。
大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。
三、大部制改革的阻力在于被强化的部门利益
大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。过去所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。通过改变组织形态的大部制机构设置，有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮等问题，加以抑制。不过还有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，聚积为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。显然，大部制是否能有效遏制部门利益，十分关键。
此外在大部委内部，决策、执行、监督机构如何合理设置，权力如何划分？至关重要。专家认为，由于缺乏实际经验，大部制改革很难一步到位，应是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众服务物件广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。
大部门体制是中国政治现代化的重要一步，是加强权力制衡、廉政建设乃至完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面推进中国特色社会主义建设的需要。惟机构改革涉及面广，难度不小，对经济社会影响较大，各方面都很敏感。必须在国家的统一部署下，经过充分研究、科学论证和周密部署，有计划、有步骤的实施。
