户籍制度开始走向政经改革的前台

2011-03-02 12:43:37    来源：亚太博宇

国家发改委建议中国在今后三到五年里取消实行了半个多世纪的户籍制度。主管户口问题的中国公安部到目前为止的官方立场则是，户籍制度不会取消，但户口迁移将继续放宽……

我国户籍制度弊端在扩大

户籍改革之所以如此受人关注，说明此事已经成为一个事关公众利益的基本社会问题。我国现行的户籍管理制度有利也有弊，从现阶段的社会发展形势来看，这一政策的弊端在扩大，益处在缩小。现行户籍管理制度是在上世纪50年代建立起来的，将我国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为"农业户口"和"非农业户口"两个群体。

"二元"户籍制度，给城乡之间带来了巨大的经济差异。客观来说，现行户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用，是特定时代下的特殊产物。而随着时代的发展，现行的户籍制度的弊端，更是显而易见：作为计划经济时代的产物，现行户籍制度阻碍了城市的发展和农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行；"人户分离"的大量存在，也极大地增加了对人口进行精确管理的难度。此外，户口迁移规定过死，难以满足公民正常迁移的需要。现行户籍制度的另一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目。"同命不同价"的悲剧，根源也在此：依据相关司法解释的规定，即使是在同一起交通事故中受到同样的伤害，但因为受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。

从源头看，户籍和国籍一样，都是人们为了社会秩序这一公共利益，不得已选择牺牲部分自由的结果。既然这一社会管理手段是"两害相权取其轻"的选择结果，那么在具体执行过程中，管理者本应秉持竭力避免和减轻害处的理性。但问题恰恰在于，这一理性长期以来被有意无意地忽略甚至漠视了。正因如此，我国户籍管理政策经历了几十年演变之后，非但没有剥离一些户籍外因素，反而逐渐增加了各种因素。一些地方的政策，如投资和户籍挂钩等等，就是"户籍万能"思想的结果。

部门壁垒阻碍户籍改革

备受各界关注的户籍改革不是一个部门的事，需要社会各部门有相应的政策和配套措施加以跟进。如果部门间利益的壁垒不破除，户籍改革难以取得实质性的进展。在我国实现"户籍一元化"已是城市化进程的大趋势。各地的户改在轰轰烈烈地进行，然而效果不尽如人意。有位专家一语道破天机："户籍制度其实是一条晾衣服的绳子，而户籍上的相关福利是晾在绳子上的衣服；改户籍很容易，关键是晾在绳子上的衣服怎么办?"此话形象地将附着在户籍上的福利待遇问题表达了出来，因为城市户口捆绑着就业、住房、养老、医疗、教育"五件衣服"，农村户口则捆绑着承包地、林地、宅基地"三件衣服"。

正如"绳子"上的"衣服"，我们不可能长期任其风吹雨淋，而应该找不同的"衣柜"分门别类地让其有所归属。备受各界关注的户籍改革不是一个部门的事，需要社会各部门有相应的政策和配套措施加以跟进。如果部门间利益的壁垒不破除，户籍改革难以取得实质性的进展。

重庆试点提供改革经验

伴随重庆综改渐入深水区，薄熙来与黄奇帆两位搭档联手开出了一揽子改革方案，其中有一项是引起社会极大关注的"户籍制度改革"，其目标直指在10年内，让1000万农民转户进城，这个数字是重庆市现有农村人口的一半，伴随这一宏大计划的是预算为1400亿的投入。这项改革既考量当政者智慧，更考验魄力。重庆将城市待遇总结为"五件衣服"--"就业、住房、养老、医疗、教育"，重庆的户籍改革从大势上简而言之就是给1000万农民穿上这"五件衣服"，脱掉其原来的"三件衣服"--"宅基地、林权、承包地"。黄奇帆特别强调，穿上"五件衣服"，脱不脱原来有的"三件衣服"是完全自愿的，愿意脱就可以把它转让掉，没有以"三件衣服"脱掉的前提来换取"五件衣服"。所以重庆拒绝外界将重庆户改定义为八万平方公里农村土地上进行的"农转非运动"，在黄奇帆看来，重庆想要的"城市化"不是城市人口"自我拔高、自拉自唱、卡拉OK"的过程，而是农民逐步减少，农民进城真正成为城市居民。
其实，在争论之间，始终萦绕不去的问题是"两个城市化率"。重庆从直辖之初的28%的城市化率，2010年可提高到53%，而值得注意的是，户籍意义上的城市化率，如今仍然在20%的基础上未有更多提升，这对重庆来说是这样，对全国而言同样如此。仍不乏有忧虑的声音担心，重庆户改会否将农民推向"无地、无房、无业"的"三无境地"。这也就牵涉出重庆同时在推行的土地改革试验。

"土地改革"是重庆综改的第二把钥匙。设立"土交所"是其中一个核心制度安排，这项试验从三年前北大国家发展研究院院长周其仁给重庆写去"试办土地交易所的设想"就已注定成为重庆综改的焦点之一。这不仅是重庆另外一项改革"公租房体系"以及户籍改革的关联内容，本身也是另一场深层变革。土交所最终实现了"远距离"交易，也就是让距离主城较远的"非城乡结合部"土地有了价格，享受到城市化发展的收益。

与户籍改革、农地改革同步，重庆2010年上半年还启动了另一项热点改革--公租房建设，计划在未来三年内，每年建设1000万平方米的公租房，这同样在全国引起轰动，重庆公租房工程成为全国样板。下半年户籍改革启动之后，一条更为清晰的改革链条浮现出来：农地流转制度改革和公租房建设改革都为户籍制度改革提供了前提。试想，如果大量改为城市户口的新市民无房可居，将成为巨大的社会潜在危机，这将是自讨苦吃的单项改革；而如果没有农地制度改革，广大不同地域位置的农地将无法从进城农民手里退出，户籍改革逻辑也就无从谈起。这就是重庆将综改区概念进行的完整展现：综合的配套改革试验。重庆是一个大城市和大农村并存的直辖市，城乡统筹成为重中之重的改革命题。重庆市将城乡统筹改革分解成了"要做五件事"，第一提升城市和农村基础设施；第二教育、卫生等各类公共服务城乡一体化；第三农村社会保障制度；第四城乡要素市场一体化；第五就是农民工户籍改革。

美国制度政策的优势

美国没有户籍制度，美国人没有户口，也没有派出所村委会居委会这样的管理机构，美国公民每迁徙到一个新的地方，就自动成为了那里的居民，自动地拥有了该地的管理地方政府的权利--选举权和其他政治参与权利，自动的享受当地的社会福利待遇。不需要申请或批准，不需要办理什么户籍手续。美国社会为何没有乱套？而且，没有户籍制度，没有户口的转入转出，原居住地政府怎么知道你这个人走了，新居住地的政府又怎么知道有新的居民来了。特别是新政府怎么知道你住在那里，如何了解你的基本情况。你不去政府报到，政府怎么找到你呀。据了解，美国的各级政府是从DMV(机动车辆处)那里获得公民信息的。在美国，几乎所有的公民都有驾驶执照，美国关于驾驶执照的规定是，驾驶人员每到一个地方超过15天，就必须到DMV登记，否则会被视为持无效证件驾驶。所以，每个公民搬家了，会到DMV登记变更住所的信息，这样，DMV就有了有驾照人员流入流出的详细信息，当地政府也由此得到了本地居民的流入流出情况。在美国，驾照就是身份证，乘坐国内飞机要出示驾照，住宾馆要出示驾照，凡是需要身份证明的地方都需要出示驾照。那么，不会开车没有驾照的人怎么办呢？比如一辈子都不开车的残疾人，或者新移民来的老人等。这一类人就办身份证。身份证也是到DMV去办。在机动车辆处办理身份证，而且身份证的样子与驾照是一样的，对身份证如此不重视，大概只有美国人这样。美国政府了解公民信息的另一个渠道是居民的社会保障记录。在美国的所有合法居民，都有一个社会保障卡，社会保障号码(也翻译为社会安全号码)是唯一的，是从生到死伴随每个人一生的。一个人就业、开工资、缴纳保险、缴税和获得所有的社会保障，都要依据这个号码，这是美国人的福利保障的依据，是命根子。美国人每到一个新地方，都要到社会保障机构办理住所变更手续，以便社会保障部门与自己的联系不中断，给自己的资料能寄到，有好事情不漏掉自己。所以，美国人的流动情况工作变动情况收入变化情况和缴税缴费情况等都被一清二楚地随时记录着的。无论你到了哪里。驾照和社会保障卡使得世界上人口流动量最大的国家的人口流动情况被随时清楚地掌握着。所以，社会不会失控。

可能有人会说，掌握情况不等于有序。那么多人说搬家就搬家说流动就流动，社会秩序能不乱吗？大家都往大城市跑怎么办？都去经济发达地区怎么办？人口流动不控制不管理不可能不乱套。但事实上美国没有乱套，自由迁徙随意迁徙甚至是爱好迁徙的美国一点都没有乱套。其实，世界上有户籍管理制度的国家只有区区三个国家，绝大多数国家是可以自由迁徙的，绝大多数国家都没有乱套。为什么呢？因为自由。

在自由的领域里，始终会有一只"看不见的手"在起着调节的作用，自由总会比行政控制更有效更合理更自如地调节着供需的平衡，保证着不乱套。大家都往大城市挤，那里的住房和物价就会提高，就业机会就会减少，准入的门槛就会越来越高。企业也会选择到新的成本低的地区去发展，如此就会把人流引到新的地区。再比如荒凉的地方没有人去，当地人自然就会想办法吸引人。美国的内华达州大多是沙漠，工业农业的资源都不行。穷则思变，于是这个州的法律允许办赌场，以赌为诱饵发展旅游业。这个州有两个著名的赌城，拉斯维加斯和里诺。其中拉斯维加斯是世界级的赌城。美国人在道德领域里非常现实，既然赌博是客观存在的，与其让美国人去摩纳哥的赌场送钱，还不如让全世界的赌徒来美国送钱。如此，荒凉的沙漠里建起了最热闹的都市，不仅赌博业旅游业发展了，拉斯维加斯还成了商业会展中心。

由此可见，政治上经济上的自由是最有效的调节机制。保证不乱套的往往不是控制、管理和强制，而是自由，是老子的无为而治。从宏观的角度思考，如果把人看作是自然的一部分，政治上和经济上的自由主义本质上是自然主义，就是让自然规律起作用的主义，而不是由人类的空想臆想幻想设想理想来限制人类的自由。

温家宝总理出招

中国总理温家宝27日就"户籍制度改革"问题回答网友时说，政府正在出台一个文件，就是要积极稳妥地推进户籍制度改革。温家宝表示，这个文件有三个要点：第一，根据中国的国情，主张农民工首先要在放开的县以及所在镇解决户口。对于大城市，还是应根据城市的承载能力，逐步地先解决那些长期在城市工作、有固定职业、有固定住处、有稳定的收入来源和社会保障的。"但是也应该有一定的限度。相信农民工朋友们会理解，许多大城市，特别像北京、上海这样的特大的城市，社会承载能力已经到了极限。"他说；第二，还是要解决农民工存在的现实问题，最重要的就是农民工及其子女就业、义务教育、培训都不应该因户籍而受到歧视；第三，要维护农民工土地的合法权益，就是指农民工进入城市，包括落户以后，他们是否放弃宅基地和承包地，要由农民工自愿作主，而不能强迫。
温家宝说，其实这是在解决一个问题。在2.4亿农民工当中，有许多已经成为大工业的主体力量和城市的建设力量，但是也有许多工人职业并不稳定，只有保障他们在农村承包地和宅基地的合法权益，才能使他们进退有据。宅基地和承包地是农民工的最大的社会保障。他还说，我们确实存在这样一个矛盾，如果这些农民工都把孩子带出来，那么城市的学校负担就很重。如果他们不把孩子带出来，那么在农村就存在着一老一小的问题，孩子得

到父母直接的关爱。

"这是中国存在的一个独特问题，我们必须采取'两手'。"温家宝说，一手就是大力发展农村教育，把农村的学校建好，使优质教育资源不要都留在城市，让好的教师到农村去支教。另一方面，我们对农民工进城、孩子上学不因户口而受到影响，特别是义务教育。