中国改革之“顶层设计”时代到来
2011-03-15 12:06:24 来源：亚太博宇
中国时下对改革"顶层设计"的强调，不禁让人想到30年前，邓小平提出"摸着石头过河"改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。事实上，改革开放30多年的成功，恰好是"顶层设计"呼应了来自基层的强大发展冲动……
在今年中国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告和提交审查的"十二五"规划纲要草案中均强调：必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，要更加重视改革顶层设计和总体规划。事实上，去年10月，"顶层设计"就在中共中央关于"十二五"规划的建议中首次出现。这一政治"新名词"，成为连日来中国人大代表和政协委员在各种议政场合甚至餐桌旁热烈讨论的话题。
什么是"改革顶层设计"
党的十七届五中全会和"十二五"规划建议中，反复提到加强"改革顶层设计"这一全新的概念。我们知道，顶层设计这一概念来自于"系统工程学"，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，顶层设计是指理念与实践之间的"蓝图"，总的特点是具有"整体的明确性"和"具体的可操作性"，在实践过程中能够"按图施工"，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。
从我国目前改革与发展的实际情况出发，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中必须从战略管理的高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展蓝图。
胡锦涛同志在去年底中央经济工作会议上，对"顶层设计"这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出 着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。
"改革顶层设计"这一概念在我国目前的"现实语境"中，表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高"辩证思维水平"，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以"公共权力"的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入"深水区"，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强，只要我们在实践中认真去做，中华民族的振兴就一定会实现。
“顶层设计”：未来五年改革路向
中国时下对改革"顶层设计"的强调，不禁让人想到30年前，邓小平提出"摸着石头过河"改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。事实上，改革开放30多年的成功，恰好是"顶层设计"呼应了来自基层的强大发展冲动。这个冲动最早的萌芽来自安徽小岗村，几个农民盖个手印--家庭联产承包。小岗村的农民万万没有想到，他们实际参与、至少是切实推动了中国新一轮发展、改革的"顶层设计"。
改革开放初期，由于诸项改革措施的受惠面比较大，社会动力与政府的牵引力紧密结合，带动改革加速推进。上世纪90年代中期以后，随着改革的不断深化，利益分化进程加快，在利益面前形成共识的困难越来越大。"顶层设计"与"底层冲动"结合的难度自然也就加大了。其实，改革是一个系统性工程，"顶层设计"就是要自上而下，但必须要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方、让社会及各个所谓的利益相关方都参与进来。
两会上，代表和委员们极为关心的是，"顶层设计"如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动。顶层设计是一种民主集中，不是高人拍脑袋拍出来的。决策层需要千方百计去发现基层生动活泼的改革发明，并把它扩大为基本面的动力。未来中国改革的推进方式，必须把自下而上和自上而下结合起来，"从群众中来，到群众中去"。相关人士指出，这一新名词进入国家新五年规划，可能预示着中国改革事业进入了新的征程。
资本市场改革该如何"顶层设计"
作为全球第二大经济体，无论是商品消费市场还是资本投资市场，必然要和全球市场相互交流合作，但同时，如何维护好国家利益也面临巨大的挑战。为此，需要按照资本市场的属性进行相关制度设计。就现阶段而言，就是要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，落实好十二五规划。在这一大的前提下，资本市场改革的顶层设计可从以下四个方面加以考虑：
第一，增强与其他重点领域和关键环节改革的协调力度，使资本市场改革成为整体改革的催化剂，同时自身获得其他配套改革的更大支持。按照十二五规划草案，改革的重点领域和关键环节主要包括收入分配、财税金融投资体制、资源环境、资本市场、集体林权制度、国有企业等。我们认为，收入分配制度、财税金融投资体制、国有企业三项大的改革与资本市场关联紧密，互为支持。资本市场改革需要充分估计相关改革的部署，围绕交汇点精心设计，做出科学安排。
第二，认真评估、科学界定资本市场存在的主要矛盾和改革的重点环节，安排好改革次序，把握好节奏。总体上，我国直接融资的比例依然偏低，供需很不平衡。即使在出现流动性过剩情形的今天，仍有许多企业的正常融资需求得不到满足。这正是融资市场不平衡的表现。所以，进一步理顺股票等证券发行交易的机制，加强多层次市场建设，应是当务之急。
第三，显着提高资本市场理论和文化建设的投入，显着提升资本市场文化支撑。没有强大理论的支持，就不可能形成强势的舆论氛围。客观而言，我国资本市场的理论建设十分薄弱，一定程度上，资本市场建设还停留"技术认识"的层面，"拿来的资本市场"和中国文化还没有很好地融合起来。为此，应当大力加强中国特色资本市场基本理论的研究开发，增强人们对资本市场发展所处的基本国情和市情的认识和认知度；大力加强资本文化的普及教育，传播和倡导法制基础上的公平观、监管观、博弈观、信用观。
第四，重新审视经济全球化背景下的不同资本市场之间的合作竞争机制，认真研究我国资本市场国际化的路径。
人民币国际化也需要"顶层设计"
"人民币资本项下可兑换"已经写入"十二五"规划，从目前透露的种种信号来看，人民币国际化进程在"十二五"期间的推进会比之前想象得更快。如何把握住后金融危机的契机，如何设计更精准更系统的顶层制度，从宏观层面到微观层面推进这一"国际货币战略"，成为包括两会代表委员在内的各界人士关注的焦点。
危机倒逼人民币"国际货币战略"提速
2008年，一场发端于美国次级房地产抵押贷款市场的金融危机席卷全球，重创全世界经济。而这场危机所带来的，不仅是人们对美国过度自由的金融市场秩序的质疑，也是各国对以美元为核心的现代国际货币体系的集体反思。作为新兴经济体之一的中国，在过去30年内经济迅速崛起，目前已经超越日本成为世界第二大经济体，而根据有关国际金融机构测算，到2020年左右，中国经济总量将超越美国。人民币登上国际舞台正恰逢其时，稳步推进人民币国际化，有助于进一步提升中国经济的国际化程度，增强中国在国际经济金融体系中的影响力。就当前而言，通过贸易结算和对外投资等手段促进人民币跨境流通，对于部分释放国内多余的流动性，缓解国内通胀压力和资产泡沫风险，也具有积极的意义和作用。
中长期"顶层制度设计"护航
当前人民币的国际化和香港人民币离岸业务发展正处于即将加速的起步阶段，目前特别需要的是要有一个大的框架和阶段性的把握，需要系统的顶层制度设计。实际上，一国货币的国际化一般都经历过通过离岸中心对外辐
的过程，因此，香港离岸中心的建设就显得尤为重要。目前，在内地和香港签署的《香港银行人民币业务的清算协议》等文件的框架下，香港人民币离岸业务已经"突飞猛进"。九三学社中央也建议，成立一个由国家最高权威机构直接领导的、跨部门参与的人民币"国际货币战略"专家小组。通过专家组会同各个部门，集中力量研究人民币国际化的方式、路径和可能面临的各种内部和外部问题，直接负责相关战略措施的制订与推动，对人民币战略选择和定位做出中长期规划。
未来五年将有较大突破
回顾近两年，人民币在贸易领域的运用也确实在慢慢由"区域"渗透至"全球"。2009年4月，国务院决定在上海市和广东省的4个城市率先开展跨境贸易人民币结算试点工作，境外地域范围暂定为港澳地区和东盟国家。随后，试点的范围不断扩大。截至2010年7月，央行将跨境贸易结算试点扩容到20个省份。试点业务范围包括跨境货物贸易、服务贸易和其他经常项目人民币结算，也不再限制境外地域。据悉，新兴市场目前占中国全部贸易比重近55%，而十年前为47%。随着全球经济重心进一步转向新兴市场，预计这一比重将加速上升。若保持目前的趋势，预计3至5年内中国与新兴市场国家贸易额的至少一半将以人民币结算(这一比例目前不足3%)。换言之，每年将有近2万亿美元的贸易将以人民币结算。
顶层不足的防灾救灾体制
3月11日，日本近海发生里氏9.0级大地震，这是近100年来人类所遭遇的第五大地震，也是日本有历史记录以来震级最大的地震。地震和海啸给日本北部地区造成了巨大的人身和财产损失。死亡人数不断上升，福岛核电站处于危险边缘，日本的经济发展也受到了重挫。然而，悲伤同情之余，更多的应该是反思。日本人常备不懈的防灾意识以及各种非常到位的防灾救灾措施值得世界去学习与借鉴。遭受如此百年不遇特大地震及强烈海啸，日本社会却能够有条不紊地紧急应对，迅速投入救灾，不能不说这与日本不断追求防震技术的研究与应用、以包括每年多次大规模防灾演习在内的种种方式持久强化民众防灾意识有着密切关系。据了解，日本已经从一个灾种的防灾管理体系提高到多个灾种的"综合防灾管理体系"，后来又提升为"国家危机管理体系"，这个体系包括防灾的科技研发；防灾系统、设施与设备的强化；营造计划设计规范的严格要求；紧急应急及复原运作；落实信息及通讯系统等方向。目前年预算已达到200亿美元以上。
最近几年来，中国也遭遇了多种自然灾害的袭击，地震多次发生，干旱一再肆虐，低温冰雪等极端天气给公共生活带来了严重困扰。经验告诉我们，灾害也是自然的一部分。应对和防范灾害、减轻灾害所带来的损失，是人类始终都在学习的课题。中国经济的持续增长、服务型政府的逐步转型、公民社会的不断孕育，为有效防范自然灾害提供了强大的社会支持。但是，和发展迅速的救灾制度形成对比的是，我国在防灾减灾方面虽然也有较大进展，除了地质灾害的防治外，其余还是显得乏善可陈。然而，在现代防灾救灾工作中，防灾的重要性远大于救助，在防灾上面投入1元钱，就可以在救灾方面省数元钱。
我国重救助而轻防灾，有意识的原因，也有体制的原因。和世界各国的防灾减灾史类似，中国最初也是出现一个什么灾害，就成立相应部门来防，发水了，就成立水利部，气象问题多了，就成立气象局，所以最后形成的是一个部门、一个部门的防灾体制，然而，每个部门都各有自己的标准。按照学者的研究，自然灾害可以归到城市紧急事件中，城市紧急事件的管理划分为四个环节：中、长期规划；在灾害可以预见发生时的短期规划；各种资源的动员；灾害发生后的快速反应能力和恢复能力。这四个环节都需要一个统一管理协调的部门。我们现在就缺少这样一个在防灾救灾中进行综合管理的有效机构。
中国虽然也于1989年成立了减灾委员会，但这个委员会不是实体，由34个部委联合成立，名义上由副总理管，委员都是各部的副部长，一年开一两次会，其余时间委员们都在忙自己的本职工作。这个委员会挂靠在民政部下，级别不够，也没有实际权力和实际运行机构，遇事只能在各部门间费力地"协调"。防灾救灾领域从业者有1000万，看上去人不少，但缺顶层，在中央没有专门统一管理的机构，大的方面没解决，小事情做起来就会很难，这也是一些地方政府部门今天在这儿开会，明天又跑那儿救火的根本原因。我们认为，救火不能解决根本问题，中国在灾难来临前，真正应该做的是一份防灾救灾体系的"顶层设计"。
在今年中国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告和提交审查的"十二五"规划纲要草案中均强调：必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，要更加重视改革顶层设计和总体规划。事实上，去年10月，"顶层设计"就在中共中央关于"十二五"规划的建议中首次出现。这一政治"新名词"，成为连日来中国人大代表和政协委员在各种议政场合甚至餐桌旁热烈讨论的话题。
什么是"改革顶层设计"
党的十七届五中全会和"十二五"规划建议中，反复提到加强"改革顶层设计"这一全新的概念。我们知道，顶层设计这一概念来自于"系统工程学"，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，顶层设计是指理念与实践之间的"蓝图"，总的特点是具有"整体的明确性"和"具体的可操作性"，在实践过程中能够"按图施工"，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。
从我国目前改革与发展的实际情况出发，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中必须从战略管理的高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展蓝图。
胡锦涛同志在去年底中央经济工作会议上，对"顶层设计"这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出 着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。
"改革顶层设计"这一概念在我国目前的"现实语境"中，表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高"辩证思维水平"，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以"公共权力"的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入"深水区"，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强，只要我们在实践中认真去做，中华民族的振兴就一定会实现。
“顶层设计”：未来五年改革路向
中国时下对改革"顶层设计"的强调，不禁让人想到30年前，邓小平提出"摸着石头过河"改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。事实上，改革开放30多年的成功，恰好是"顶层设计"呼应了来自基层的强大发展冲动。这个冲动最早的萌芽来自安徽小岗村，几个农民盖个手印--家庭联产承包。小岗村的农民万万没有想到，他们实际参与、至少是切实推动了中国新一轮发展、改革的"顶层设计"。
改革开放初期，由于诸项改革措施的受惠面比较大，社会动力与政府的牵引力紧密结合，带动改革加速推进。上世纪90年代中期以后，随着改革的不断深化，利益分化进程加快，在利益面前形成共识的困难越来越大。"顶层设计"与"底层冲动"结合的难度自然也就加大了。其实，改革是一个系统性工程，"顶层设计"就是要自上而下，但必须要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方、让社会及各个所谓的利益相关方都参与进来。
两会上，代表和委员们极为关心的是，"顶层设计"如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动。顶层设计是一种民主集中，不是高人拍脑袋拍出来的。决策层需要千方百计去发现基层生动活泼的改革发明，并把它扩大为基本面的动力。未来中国改革的推进方式，必须把自下而上和自上而下结合起来，"从群众中来，到群众中去"。相关人士指出，这一新名词进入国家新五年规划，可能预示着中国改革事业进入了新的征程。
资本市场改革该如何"顶层设计"
作为全球第二大经济体，无论是商品消费市场还是资本投资市场，必然要和全球市场相互交流合作，但同时，如何维护好国家利益也面临巨大的挑战。为此，需要按照资本市场的属性进行相关制度设计。就现阶段而言，就是要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，落实好十二五规划。在这一大的前提下，资本市场改革的顶层设计可从以下四个方面加以考虑：
第一，增强与其他重点领域和关键环节改革的协调力度，使资本市场改革成为整体改革的催化剂，同时自身获得其他配套改革的更大支持。按照十二五规划草案，改革的重点领域和关键环节主要包括收入分配、财税金融投资体制、资源环境、资本市场、集体林权制度、国有企业等。我们认为，收入分配制度、财税金融投资体制、国有企业三项大的改革与资本市场关联紧密，互为支持。资本市场改革需要充分估计相关改革的部署，围绕交汇点精心设计，做出科学安排。
第二，认真评估、科学界定资本市场存在的主要矛盾和改革的重点环节，安排好改革次序，把握好节奏。总体上，我国直接融资的比例依然偏低，供需很不平衡。即使在出现流动性过剩情形的今天，仍有许多企业的正常融资需求得不到满足。这正是融资市场不平衡的表现。所以，进一步理顺股票等证券发行交易的机制，加强多层次市场建设，应是当务之急。
第三，显着提高资本市场理论和文化建设的投入，显着提升资本市场文化支撑。没有强大理论的支持，就不可能形成强势的舆论氛围。客观而言，我国资本市场的理论建设十分薄弱，一定程度上，资本市场建设还停留"技术认识"的层面，"拿来的资本市场"和中国文化还没有很好地融合起来。为此，应当大力加强中国特色资本市场基本理论的研究开发，增强人们对资本市场发展所处的基本国情和市情的认识和认知度；大力加强资本文化的普及教育，传播和倡导法制基础上的公平观、监管观、博弈观、信用观。
第四，重新审视经济全球化背景下的不同资本市场之间的合作竞争机制，认真研究我国资本市场国际化的路径。
人民币国际化也需要"顶层设计"
"人民币资本项下可兑换"已经写入"十二五"规划，从目前透露的种种信号来看，人民币国际化进程在"十二五"期间的推进会比之前想象得更快。如何把握住后金融危机的契机，如何设计更精准更系统的顶层制度，从宏观层面到微观层面推进这一"国际货币战略"，成为包括两会代表委员在内的各界人士关注的焦点。
危机倒逼人民币"国际货币战略"提速
2008年，一场发端于美国次级房地产抵押贷款市场的金融危机席卷全球，重创全世界经济。而这场危机所带来的，不仅是人们对美国过度自由的金融市场秩序的质疑，也是各国对以美元为核心的现代国际货币体系的集体反思。作为新兴经济体之一的中国，在过去30年内经济迅速崛起，目前已经超越日本成为世界第二大经济体，而根据有关国际金融机构测算，到2020年左右，中国经济总量将超越美国。人民币登上国际舞台正恰逢其时，稳步推进人民币国际化，有助于进一步提升中国经济的国际化程度，增强中国在国际经济金融体系中的影响力。就当前而言，通过贸易结算和对外投资等手段促进人民币跨境流通，对于部分释放国内多余的流动性，缓解国内通胀压力和资产泡沫风险，也具有积极的意义和作用。
中长期"顶层制度设计"护航
当前人民币的国际化和香港人民币离岸业务发展正处于即将加速的起步阶段，目前特别需要的是要有一个大的框架和阶段性的把握，需要系统的顶层制度设计。实际上，一国货币的国际化一般都经历过通过离岸中心对外辐
的过程，因此，香港离岸中心的建设就显得尤为重要。目前，在内地和香港签署的《香港银行人民币业务的清算协议》等文件的框架下，香港人民币离岸业务已经"突飞猛进"。九三学社中央也建议，成立一个由国家最高权威机构直接领导的、跨部门参与的人民币"国际货币战略"专家小组。通过专家组会同各个部门，集中力量研究人民币国际化的方式、路径和可能面临的各种内部和外部问题，直接负责相关战略措施的制订与推动，对人民币战略选择和定位做出中长期规划。
未来五年将有较大突破
回顾近两年，人民币在贸易领域的运用也确实在慢慢由"区域"渗透至"全球"。2009年4月，国务院决定在上海市和广东省的4个城市率先开展跨境贸易人民币结算试点工作，境外地域范围暂定为港澳地区和东盟国家。随后，试点的范围不断扩大。截至2010年7月，央行将跨境贸易结算试点扩容到20个省份。试点业务范围包括跨境货物贸易、服务贸易和其他经常项目人民币结算，也不再限制境外地域。据悉，新兴市场目前占中国全部贸易比重近55%，而十年前为47%。随着全球经济重心进一步转向新兴市场，预计这一比重将加速上升。若保持目前的趋势，预计3至5年内中国与新兴市场国家贸易额的至少一半将以人民币结算(这一比例目前不足3%)。换言之，每年将有近2万亿美元的贸易将以人民币结算。
顶层不足的防灾救灾体制
3月11日，日本近海发生里氏9.0级大地震，这是近100年来人类所遭遇的第五大地震，也是日本有历史记录以来震级最大的地震。地震和海啸给日本北部地区造成了巨大的人身和财产损失。死亡人数不断上升，福岛核电站处于危险边缘，日本的经济发展也受到了重挫。然而，悲伤同情之余，更多的应该是反思。日本人常备不懈的防灾意识以及各种非常到位的防灾救灾措施值得世界去学习与借鉴。遭受如此百年不遇特大地震及强烈海啸，日本社会却能够有条不紊地紧急应对，迅速投入救灾，不能不说这与日本不断追求防震技术的研究与应用、以包括每年多次大规模防灾演习在内的种种方式持久强化民众防灾意识有着密切关系。据了解，日本已经从一个灾种的防灾管理体系提高到多个灾种的"综合防灾管理体系"，后来又提升为"国家危机管理体系"，这个体系包括防灾的科技研发；防灾系统、设施与设备的强化；营造计划设计规范的严格要求；紧急应急及复原运作；落实信息及通讯系统等方向。目前年预算已达到200亿美元以上。
最近几年来，中国也遭遇了多种自然灾害的袭击，地震多次发生，干旱一再肆虐，低温冰雪等极端天气给公共生活带来了严重困扰。经验告诉我们，灾害也是自然的一部分。应对和防范灾害、减轻灾害所带来的损失，是人类始终都在学习的课题。中国经济的持续增长、服务型政府的逐步转型、公民社会的不断孕育，为有效防范自然灾害提供了强大的社会支持。但是，和发展迅速的救灾制度形成对比的是，我国在防灾减灾方面虽然也有较大进展，除了地质灾害的防治外，其余还是显得乏善可陈。然而，在现代防灾救灾工作中，防灾的重要性远大于救助，在防灾上面投入1元钱，就可以在救灾方面省数元钱。
我国重救助而轻防灾，有意识的原因，也有体制的原因。和世界各国的防灾减灾史类似，中国最初也是出现一个什么灾害，就成立相应部门来防，发水了，就成立水利部，气象问题多了，就成立气象局，所以最后形成的是一个部门、一个部门的防灾体制，然而，每个部门都各有自己的标准。按照学者的研究，自然灾害可以归到城市紧急事件中，城市紧急事件的管理划分为四个环节：中、长期规划；在灾害可以预见发生时的短期规划；各种资源的动员；灾害发生后的快速反应能力和恢复能力。这四个环节都需要一个统一管理协调的部门。我们现在就缺少这样一个在防灾救灾中进行综合管理的有效机构。
中国虽然也于1989年成立了减灾委员会，但这个委员会不是实体，由34个部委联合成立，名义上由副总理管，委员都是各部的副部长，一年开一两次会，其余时间委员们都在忙自己的本职工作。这个委员会挂靠在民政部下，级别不够，也没有实际权力和实际运行机构，遇事只能在各部门间费力地"协调"。防灾救灾领域从业者有1000万，看上去人不少，但缺顶层，在中央没有专门统一管理的机构，大的方面没解决，小事情做起来就会很难，这也是一些地方政府部门今天在这儿开会，明天又跑那儿救火的根本原因。我们认为，救火不能解决根本问题，中国在灾难来临前，真正应该做的是一份防灾救灾体系的"顶层设计"。
