“小国务院”出新招再掀权力“大洗牌”
2008-08-25 09:59:37
近日获悉，素有“小国务院”之称的发改委对外公布了其主要职责、内设机构和人员编制规定。新“三定”方案呼啸而出，时代特色异常鲜明，从中我们可以看出职能转变的几大信号。我们认为发改委只有集中力量才能办大事，精兵简政才能克制机构膨胀“怪圈”，同时确立牵头协调原则机制以防“互踢皮球”，最后实现三权制衡的权力“大洗牌”。
“小国务院”集中力量才能办大事
发改委素有“小国务院”之称，是中国第一“大部”，职能范围大到宏观调控、体制改革、财政资源分配、价格控制，小到节假日调整。为此，各界期待发改委借大部制改革回归宏观调控职能，减少微观事务管理和具体项目审批。从此次公布的三定方案看，发改委职责调整的首要内容就是“减少微观管理事务和具体审批事项”、“集中精力抓好宏观调控”，显示其厘清定位的必要性和重要性。另外，西部开发领导小组办公室和振兴东北领导小组的职责划入发改委。
在机构设置上，发改委设28个内设机构，其中产业协调司、经济运行调节局、基础产业司为新设司局，均由原有相应司局“转变”而来——即发改委原工业司、产业司、经济运行局和交通运输司。未来与国家能源局在业务进行“协调”的司局是“基础产业司”，前身为交通运输司。发改委与能源局职能划分也渐明晰。
工业司、产业司、经济运行局在“调出”大部分职能后，与工信部厘清职能定位——前者回归宏观管理、后者履行工业等行业管理职能。这三个司局在发改委司局设置中取消，没有被“调出”的职能组建为新的两个司局，即产业协调司和经济运行调节局。按照三定方案，发改委机关行政编制为1029名，在人数上仍然是中国第一“大部”，设主任1名、副主任4名，司局级官员职数143名。三定方案还强调了发改委与能源局的职责关系，在广受瞩目的能源定价权上，规定国家能源局提出调整能源产品价格的建议，报国家发展和改革委员会审批或审核后报国务院审批；国家发展和改革委员会调整涉及能源产品的价格，应征求国家能源局意见。
精兵简政克制机构膨胀“怪圈”
从以往中央机构改革的过程上看，每次都强调着力解决部门之间的职权交叉，职责不清，协调不利，以及权责脱节，效率不高，甚至是职能转变不到位。
但是一个很沉痛的教训就是在机构改革的同时，没能够有效的控制精减以后的反弹。机构撤并了，人员精减了，但随着时间的推移，机构又不断的增加，人员编制又不断扩大，最后又回到了机构改革以前甚至超过机构以前的状态和规模。
为了强化“三定”的内容，体现其相对刚性特征，国务院在确定“三定”内容时，将“方案”变更为“规定”。这是一种进步，目的是彰显“三定”的严肃性。我国的机构改革经历了从没有方案，到有“三定”方案，即定职责、定机构和定编制，再由方案上升为规定。这从形式上标明，方案只是一个内部规定，其强制性不够，而规定则更能体现其严肃性和刚性。那么根据中央这种理念的变化，适时制定一部《国务院组织法实施细则》，在每一次的机构改革完毕后，将“三定”调整的内容变成法律法规，以保持机构改革成果的稳定性和持久性。让机构的数量，编制的数量，乃至职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样将有利于减少和克服机构“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的怪圈。
执行、监督、决策实现“三权制衡”
从目前各个部委的“三定”方案上看，更加强调了职责的重要性，更加明确了职能调整过程的重要意义。这是与国务院机构改革的意见相一致的。一定程度上改变了以往社会管理与公共管理不分、强调微观管理的局面。更加强调了宏观管理和公共服务职能。比如将国家质检总局原有的名牌推选职能予以剥离。
国务院内设机构和部委各司局职能对外公布，职能设置更趋合理。另外，现在的“三定规定”更加体现了对行政权力的制约机制。内设监督机构相对完善，对执行权的监督更加有效。比如国土部既有内部监督机构，又有外部监督机构。各地的督察局的设立，实质上是对地方政府的监督。也体现了执行、监督与决策相分离的原则，即“三分法”得到了很好的体现。政府职能和机构设置向科学化、规范化迈出了一大步。但我们不能毕其功于一役，随着社会和经济形式的发展，还应该也必然会再次有所调整。
大部制改革并非是简单的“加减法”
大部制改革最重要的一点是政府部门的相关职能要进行重新的整合，但是这种整合不是简单意义上的权力搬家。比如，这个部门原来的职能在发改委，现在转移到商务部，或者是这个部门在国家工商总局转移到其他部门，而不能转移的部门，更多的是对这个部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，发生职责不清的现象。当然更多的是要防止权责的脱节，不能这个部门只有权力，不承担责任，职能要分得清晰，界限要划得清楚。从宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、环境和资源管理部门、社会管理部门以及公共服务，这几大部门从政府职能出发，都是有必要相对整合的，而且28个部委和十几个直属局、办事机构的一些职能都有交叉。我们不能把28个部委压缩，而是要整合他们与直属局之间有交叉和重复的。
突出责任与加强监督两者并举
明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确公安部负责治安、消防、道路交通安全管理等工作并承担相应的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确安全生产监管总局承担安全生产综合监督管理等责任。
此外，还明确了国土资源部、环境保护部、卫生部、林业局等部门加强社会管理和公共服务的责任。明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。
一个部门不能没有监督。监督是通过中纪委驻某个部的纪检小组负责，现在这种监督当然是要实现对“大部制”的决策和执行两方面的监督，另外一方面我们也不能忽略互相的监督。就是内部职能机构之间的互相监督，还应该强调行政系统内的层级监督和审计检察的监督，还要接受人大的监督、政协的监督、人民群众、新闻媒体的监督。总之，“大部制”改革的目的不是让权力更大，而是让权力有机统一，更重要的是要防止权责脱节，使得权力和责任永远都是处于统一状态的。
权力重新“大洗牌”优于以往
本次“三定”在权力分配上也和以往有所区别。可以说，借这次机会，全面进行职能调整确有新意。
第一是该拿掉的拿掉。此次改革将微观管理和事务性管理从各部门拿掉的颇多。最为明显的是，从国家质检总局的原有职能中，将颇受公众质疑的“名牌推选”剥离到事业单位。再就是国家发改委的部分职权，进行了下放，使其更加强化了宏观层面的管理。
第二是该增加的增加。比如根据目前的国际国内经济形势，央行为了研究监控热钱等的国际资本流动，而设立了汇率司。再比如，人力资源和社会保障部，为了突出保护农民工这一特殊利益群体，而增设了农民工工作司等等。
第三是该强化的强化。比如环保总局到环保部的转变，正说明了这一点。再比如能源管理和住房保障，都体现了强化的原则。
牵头协调原则机制以防“互踢皮球”
此次“三定”的重要内容就是理顺职责关系。这也是“三定”改革的大背景。多年来，政府运行中，确实存在一些职责交叉问题，影响了政府协调运转和行政效能。这次“三定”的一个突出原则就是，坚持一件事情原则上由一个部门负责。比如，本次改革在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业就业管理方面，明确教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。
但是，“一件事情由一个部门负责”，说起来容易做起来难。很多事情千头万绪，不可能归一个部门的时候怎么办？这就需要确定牵头协调的机制。而牵头协调机制的重点就是，集中解决和理顺在宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉和关系不顺问题。如此以来，很多问题将有解决的出口。比如食品问题，原来会涉及到农业、工商、质检、食品监督，通过改革，已经明确发生此类问题，由卫生部负责食品安全的综合协调，其他有关部门各负其责。另外，还建立了部门间的协调配合机制，形成工作合力。比如，明确发展改革委、财政部、人民银行等部门建立健全宏观调控协调机制；明确人民银行会同银监会、证监会、保监会建立健全金融监管协调机制等。
综上所述，我们认为发改委只有集中力量才能办大事，精兵简政才能克制机构膨胀“怪圈”，同时确立牵头协调原则机制以防“互踢皮球”，才能最后实现三权制衡的权力“大洗牌”的目的。
“小国务院”集中力量才能办大事
发改委素有“小国务院”之称，是中国第一“大部”，职能范围大到宏观调控、体制改革、财政资源分配、价格控制，小到节假日调整。为此，各界期待发改委借大部制改革回归宏观调控职能，减少微观事务管理和具体项目审批。从此次公布的三定方案看，发改委职责调整的首要内容就是“减少微观管理事务和具体审批事项”、“集中精力抓好宏观调控”，显示其厘清定位的必要性和重要性。另外，西部开发领导小组办公室和振兴东北领导小组的职责划入发改委。
在机构设置上，发改委设28个内设机构，其中产业协调司、经济运行调节局、基础产业司为新设司局，均由原有相应司局“转变”而来——即发改委原工业司、产业司、经济运行局和交通运输司。未来与国家能源局在业务进行“协调”的司局是“基础产业司”，前身为交通运输司。发改委与能源局职能划分也渐明晰。
工业司、产业司、经济运行局在“调出”大部分职能后，与工信部厘清职能定位——前者回归宏观管理、后者履行工业等行业管理职能。这三个司局在发改委司局设置中取消，没有被“调出”的职能组建为新的两个司局，即产业协调司和经济运行调节局。按照三定方案，发改委机关行政编制为1029名，在人数上仍然是中国第一“大部”，设主任1名、副主任4名，司局级官员职数143名。三定方案还强调了发改委与能源局的职责关系，在广受瞩目的能源定价权上，规定国家能源局提出调整能源产品价格的建议，报国家发展和改革委员会审批或审核后报国务院审批；国家发展和改革委员会调整涉及能源产品的价格，应征求国家能源局意见。
精兵简政克制机构膨胀“怪圈”
从以往中央机构改革的过程上看，每次都强调着力解决部门之间的职权交叉，职责不清，协调不利，以及权责脱节，效率不高，甚至是职能转变不到位。
但是一个很沉痛的教训就是在机构改革的同时，没能够有效的控制精减以后的反弹。机构撤并了，人员精减了，但随着时间的推移，机构又不断的增加，人员编制又不断扩大，最后又回到了机构改革以前甚至超过机构以前的状态和规模。
为了强化“三定”的内容，体现其相对刚性特征，国务院在确定“三定”内容时，将“方案”变更为“规定”。这是一种进步，目的是彰显“三定”的严肃性。我国的机构改革经历了从没有方案，到有“三定”方案，即定职责、定机构和定编制，再由方案上升为规定。这从形式上标明，方案只是一个内部规定，其强制性不够，而规定则更能体现其严肃性和刚性。那么根据中央这种理念的变化，适时制定一部《国务院组织法实施细则》，在每一次的机构改革完毕后，将“三定”调整的内容变成法律法规，以保持机构改革成果的稳定性和持久性。让机构的数量，编制的数量，乃至职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样将有利于减少和克服机构“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的怪圈。
执行、监督、决策实现“三权制衡”
从目前各个部委的“三定”方案上看，更加强调了职责的重要性，更加明确了职能调整过程的重要意义。这是与国务院机构改革的意见相一致的。一定程度上改变了以往社会管理与公共管理不分、强调微观管理的局面。更加强调了宏观管理和公共服务职能。比如将国家质检总局原有的名牌推选职能予以剥离。
国务院内设机构和部委各司局职能对外公布，职能设置更趋合理。另外，现在的“三定规定”更加体现了对行政权力的制约机制。内设监督机构相对完善，对执行权的监督更加有效。比如国土部既有内部监督机构，又有外部监督机构。各地的督察局的设立，实质上是对地方政府的监督。也体现了执行、监督与决策相分离的原则，即“三分法”得到了很好的体现。政府职能和机构设置向科学化、规范化迈出了一大步。但我们不能毕其功于一役，随着社会和经济形式的发展，还应该也必然会再次有所调整。
大部制改革并非是简单的“加减法”
大部制改革最重要的一点是政府部门的相关职能要进行重新的整合，但是这种整合不是简单意义上的权力搬家。比如，这个部门原来的职能在发改委，现在转移到商务部，或者是这个部门在国家工商总局转移到其他部门，而不能转移的部门，更多的是对这个部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，发生职责不清的现象。当然更多的是要防止权责的脱节，不能这个部门只有权力，不承担责任，职能要分得清晰，界限要划得清楚。从宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、环境和资源管理部门、社会管理部门以及公共服务，这几大部门从政府职能出发，都是有必要相对整合的，而且28个部委和十几个直属局、办事机构的一些职能都有交叉。我们不能把28个部委压缩，而是要整合他们与直属局之间有交叉和重复的。
突出责任与加强监督两者并举
明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确公安部负责治安、消防、道路交通安全管理等工作并承担相应的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确安全生产监管总局承担安全生产综合监督管理等责任。
此外，还明确了国土资源部、环境保护部、卫生部、林业局等部门加强社会管理和公共服务的责任。明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。
一个部门不能没有监督。监督是通过中纪委驻某个部的纪检小组负责，现在这种监督当然是要实现对“大部制”的决策和执行两方面的监督，另外一方面我们也不能忽略互相的监督。就是内部职能机构之间的互相监督，还应该强调行政系统内的层级监督和审计检察的监督，还要接受人大的监督、政协的监督、人民群众、新闻媒体的监督。总之，“大部制”改革的目的不是让权力更大，而是让权力有机统一，更重要的是要防止权责脱节，使得权力和责任永远都是处于统一状态的。
权力重新“大洗牌”优于以往
本次“三定”在权力分配上也和以往有所区别。可以说，借这次机会，全面进行职能调整确有新意。
第一是该拿掉的拿掉。此次改革将微观管理和事务性管理从各部门拿掉的颇多。最为明显的是，从国家质检总局的原有职能中，将颇受公众质疑的“名牌推选”剥离到事业单位。再就是国家发改委的部分职权，进行了下放，使其更加强化了宏观层面的管理。
第二是该增加的增加。比如根据目前的国际国内经济形势，央行为了研究监控热钱等的国际资本流动，而设立了汇率司。再比如，人力资源和社会保障部，为了突出保护农民工这一特殊利益群体，而增设了农民工工作司等等。
第三是该强化的强化。比如环保总局到环保部的转变，正说明了这一点。再比如能源管理和住房保障，都体现了强化的原则。
牵头协调原则机制以防“互踢皮球”
此次“三定”的重要内容就是理顺职责关系。这也是“三定”改革的大背景。多年来，政府运行中，确实存在一些职责交叉问题，影响了政府协调运转和行政效能。这次“三定”的一个突出原则就是，坚持一件事情原则上由一个部门负责。比如，本次改革在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业就业管理方面，明确教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。
但是，“一件事情由一个部门负责”，说起来容易做起来难。很多事情千头万绪，不可能归一个部门的时候怎么办？这就需要确定牵头协调的机制。而牵头协调机制的重点就是，集中解决和理顺在宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉和关系不顺问题。如此以来，很多问题将有解决的出口。比如食品问题，原来会涉及到农业、工商、质检、食品监督，通过改革，已经明确发生此类问题，由卫生部负责食品安全的综合协调，其他有关部门各负其责。另外，还建立了部门间的协调配合机制，形成工作合力。比如，明确发展改革委、财政部、人民银行等部门建立健全宏观调控协调机制；明确人民银行会同银监会、证监会、保监会建立健全金融监管协调机制等。
综上所述，我们认为发改委只有集中力量才能办大事，精兵简政才能克制机构膨胀“怪圈”，同时确立牵头协调原则机制以防“互踢皮球”，才能最后实现三权制衡的权力“大洗牌”的目的。
